Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2025.00682

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 3. September 2026

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

vertreten durch RA Dr. B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend ordentliche Einbürgerung,

hat sich ergeben:

I.  

A ist eine 1979 geborene iranische Staatsangehörige. Sie lebt seit 2011 im Kanton Zürich und seit 2020 in der Gemeinde C. A stellte gemeinsam mit ihrem Ehemann und dem gemeinsamen Sohn am 25. Mai 2023 ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung beim Gemeindeamt des Kantons Zürich. Dieses übermittelte die Gesuchsunterlagen der Familie A am 20. Oktober 2023 der Wohngemeinde C zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht. Der Gemeinderat der Gemeinde C beschloss am 25. Juni 2024, die Familie A in das Gemeindebürgerrecht von C aufzunehmen.

Am 28. Oktober 2024 informierte A das Gemeindeamt darüber, dass sie am 18. Oktober 2024 von der Staatsanwaltschaft D wegen einer groben Verletzung der Verkehrsregeln (Geschwindigkeitsüberschreitung von 33 km/h innerorts) zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen, bedingt aufgeschoben mit Probezeit von zwei Jahren, und einer Busse von Fr. 1'800.- verurteilt worden war. Sie ersuchte um Sistierung des Einbürgerungsverfahrens. Das Gemeindeamt wies daraufhin am 11. März 2025 das Einbürgerungsgesuch von A mit Verweis darauf ab, dass sie während der Dauer einer von einer Strafbehörde angeordneten Probezeit nicht eingebürgert werden könne.

II.  

Hiergegen erhob A am 8. April 2025 Rekurs und beantragte die Aufhebung der Verfügung des Gemeindeamts und die Fortführung des Einbürgerungsverfahrens, eventualiter die Sistierung des Einbürgerungsverfahrens bis zum Ablauf der ihr mit dem Strafbefehl der Staatsanwaltschaft D vom 18. Oktober 2024 angesetzten Probezeit. Diesen Eventualantrag auf Sistierung zog sie am 19. August 2025 zurück, nachdem sie Kenntnis von mittlerweile ergangenen neuen Gerichtsentscheiden des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts zum Bürgerrecht genommen hatte. Am 22. September 2025 hiess die Direktion der Justiz und des Innern den Rekurs von A teilweise gut und wies die Sache im Sinn der Erwägungen an das Gemeindeamt zu neuer Entscheidung zurück (Dispositiv-Ziff. I). Dies begründete die Direktion im Wesentlichen damit, dass A zwar nicht vor Ablauf der im Strafbefehl vom 18. Oktober 2024 festgelegten Probezeit eingebürgert werden könne, es aber zumindest verhältnismässig sei, wenn sie das Verfahren nicht erneut von Beginn weg durchlaufen müsse. Daher werde die Sache an das Gemeindeamt zurückgewiesen, damit dieses das Gesuch von A nach Ablauf der Probezeit neu prüfe. Die Verfahrenskosten auferlegte die Direktion zur Hälfte A und zur Hälfte dem Gemeindeamt (Dispositiv-Ziff. II) und sprach ersterer keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).

III.  

Am 20. Oktober 2025 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 22. September 2025 aufzuheben und es sei das Gemeindeamt anzuweisen, ihr Einbürgerungsgesuch weiter zu behandeln.

Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 27. Oktober 2025 die Abweisung der Beschwerde. Das Gemeindeamt verzichtete am 28. Oktober 2025 auf Stellungnahme. A bat am 24. Juni 2026 um zeitnahe Behandlung ihrer Beschwerde und stellte ein Feststellungsbegehren für den Fall, dass ein Urteil nicht vor Ablauf der von der Staatsanwaltschaft D angeordneten Probezeit ergehe.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amtes betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2  

1.2.1 Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG können Entscheide, die das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (sogenannte Endentscheide; Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 29; vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 13 ff.). Teil-, Vor- und Zwischenentscheide sind demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechtbar.

1.2.2 Rückweisungsentscheide gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide (VGr, 25. Mai 2021, VB.2021.00045, E. 1.2.2 mit Hinweis). Sie sind jedoch ausnahmsweise als Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten dient (vgl. BGE 142 II 20 E. 1.2, 138 I 143 E. 1.2). Dies ist etwa dann nicht der Fall, wenn die untere Instanz ihr Ermessen ausüben kann oder ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat (Bertschi, § 19a N. 64 f. mit Hinweisen).

1.2.3 Der Beschwerdeführerin ist zwar zuzustimmen, dass die Vorinstanz dem Beschwerdegegner insofern klare Vorgaben macht, als sie diesen anweist, die strafrechtliche Probezeit der Beschwerdeführerin abzuwarten, bevor er ihr Einbürgerungsgesuch prüfe. Damit liegt jedoch noch kein Endentscheid vor: Der Beschwerdegegner bleibt im Entscheid über die Einbürgerung der Beschwerdeführerin frei und verfügt entsprechend über einen Entscheidungsspielraum. Der angefochtene Rückweisungsentscheid stellt damit im Rahmen des Einbürgerungsverfahrens einen Zwischenentscheid dar.

1.2.4 Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, welche – wie hier – weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, sind nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ob die Voraussetzungen zur ausnahmsweisen Zulässigkeit der Anfechtung eines Zwischenentscheids gegeben sind, ist grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären; soweit sie aber nicht ins Auge springen, sind sie zu substanziieren (Bertschi, § 19a N. 47 und 54).

Grundsätzlich stellt die Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens durch einen Rückweisungsentscheid keinen irreparablen Nachteil dar. Vorbehalten bleiben die Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung sowie die drohende Verletzung des Fairnessgebots (Bertschi, § 19a N. 50). Hierbei genügt eine sinngemässe Geltendmachung der entsprechenden Nachteile (VGr, 23. Januar 2025, VB.2024.00558, E. 1.2.3, und 22. Februar 2012, VB.2011.00751, E. 1.1). Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz hinreichend konkret vor, dass diese durch ihren Rückweisungsentscheid die Gefahr einer Rechtsverzögerung schaffe. Damit und weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf ihre Beschwerde einzutreten.

2.  

Für den Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts sind die Bestimmungen des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0) und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden die Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie die kantonale Bürgerrechtsgesetzgebung zu beachten.

Auf den 1. Juli 2023 traten das neue kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 15. November 2021 (KBüG, LS 141.1) und die dazugehörige kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 29. März 2023 in Kraft (KBüV, LS 141.11). In Anwendung der übergangsrechtlichen Regelung von § 21 KBüG gelangen für das vorliegend im Mai 2023 eingereichte Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführerin jedoch noch das alte kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 in der Fassung ab 1. Januar 2018 (aKBüG, OS 33, 339) sowie die kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 in der Fassung ab 1. Januar 2018 (aKBüV, OS 72, 435) zur Anwendung.

3.  

3.1 Das auf den vorliegenden Fall noch anwendbare alte kantonale Recht sieht in § 13 Abs. 1 aKBüV vor, dass die zuständige Behörde das Verfahren sistieren kann, wenn einzelne Voraussetzungen für die Einbürgerung nicht erfüllt sind und sie deren Erfüllung in längstens einem Jahr erwartet. Diese Sistierungsmöglichkeit bedingt also, dass eine Voraussetzung für die Einbürgerung nicht erfüllt ist. Die erfolgreiche Integration ist eine der Voraussetzungen für die Einbürgerung (vgl. Art. 11 lit. a BüG), wobei sich eine erfolgreiche Integration insbesondere im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zeigt (Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG). Nach Art. 4 Abs. 3 BüV darf eine erfolgreiche Integration nicht angenommen werden, solange eine laufende Probezeit (im strafrechtlichen Sinn) noch nicht abgelaufen ist. Dies ist hier der Fall, da die Probezeit der Beschwerdeführerin für ihr Strassenverkehrsdelikt noch bis zum 18. Oktober 2026 läuft. Zwar lag der Ablauf der Probezeit zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids im September 2025 noch weiter als ein Jahr in der Zukunft (nämlich ein Jahr und ein Monat). Es ist aber nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das Verfahren dennoch aus Verhältnismässigkeitsgründen und zugunsten der Beschwerdeführerin sistierte, statt die Einbürgerung insgesamt zu verweigern. Insofern hat die Vorinstanz das Verfahren zu Recht sistiert.

3.2 Daran ändert hier auch die Rechtsprechung des Bundes- und des Verwaltungsgerichts nichts, wonach die Beurteilung, ob eine einbürgerungswillige Person erfolgreich integriert ist, auch unter dem neuen Bürgerrechtsgesetz des Bundes unter Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte zu erfolgen hat und die Fokussierung auf ein einziges Kriterium unzulässig ist, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht (vgl. BGr, 21. Mai 2025, 1C_350/2024, E. 4.3, und 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 2.1; VGr, 25. Juli 2025, VB.2024.00718, E. 3.4 – 10. April 2025, VB.2024.00703, E. 3.4 – 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.4 f.). Die Regelung von Art. 4 Abs. 3 BüV trägt dem Umstand Rechnung, dass eine noch nicht weit in der Vergangenheit liegende Straffälligkeit zumindest vorübergehend Zweifel daran weckt, dass die einbürgerungswillige Person fähig und willens ist, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu beachten. Nach dem Ablauf der Probezeit kann dann in Kenntnis des Verhaltens der Person über das Einbürgerungsgesuch entschieden werden (vgl. VGr, 25. Juli 2025, VB.2024.00718, E. 3.2 und 3.7).

Das Vergehen der Beschwerdeführerin stellt kein Bagatelldelikt dar. Mit einer Überschreitung der innerorts signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h nach Abzug der Sicherheitsmarge von 5 km/h um 33 km/h hat sie andere Verkehrsteilnehmerinnen und -nehmer durch ihr Verhalten zumindest abstrakt an Leib und Leben gefährdet (vgl. VGr, 10. November 2022, VB.2022.00336, E. 3.2; BGr, 15. Dezember 2021, 2C_711/2021, E. 5.2.1). Insofern rechtfertigt es sich, die Einbürgerung aufzuschieben, bis die Bewährungsfrist abgelaufen ist. Dies erweist sich im vorliegenden Fall auch als verhältnismässig, da die Sistierung auf die Dauer der Probezeit und damit im vorliegenden Fall auf zwei Jahre beschränkt ist. Danach kann das Einbürgerungserfahren im Wesentlichen im vorherigen Stand fortgesetzt werden und erwächst der Beschwerdeführerin – ausser der Verfahrensverzögerung – kein wesentlicher Nachteil.

4.  

4.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 1.1 mit Hinweisen). Es steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Da der vorinstanzliche Entscheid einen Zwischenentscheid darstellt, ist das vorliegende Urteil ebenfalls ein solcher. Es lässt sich daher nach Art. 93 Abs. 1 BGG in Verbindung mit Art. 117 BGG nur anfechten, wenn es einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'070.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Direktion der Justiz und des Innern.

Abweichende Meinung des Gerichtsschreibers:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

§ 13 Abs. 1 aKBüV sieht vor, dass die zuständige Behörde das Verfahren sistieren kann, wenn einzelne Voraussetzungen für die Einbürgerung nicht erfüllt sind und sie deren Erfüllung in längstens einem Jahr erwartet. Sistiert werden kann also nur dann, wenn in diesem Moment auch nicht eingebürgert werden kann, weil bspw. die erfolgreiche Integration nach Art. 11 lit. a BüG fehlt.

Das Bundesgericht verlangt, dass die Beurteilung, ob eine einbürgerungswillige Person erfolgreich integriert ist, unter Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte zu erfolgen hat. Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht (BGr, 21. Mai 2025, 1C_350/2024, E. 4.3). Die Regelung von Art. 4 Abs. 3 BüV, welche diese umfassende Prüfung durch einen Automatismus (laufende strafrechtliche Probezeit = keine Integration) ersetzt, ist daher – ebenso wie zahlreiche der Regelungen in Art. 4 Abs. 2 BüV (vgl. VGr, 25. Juli 2025, VB.2024.00718, E. 3.4 – 10. April 2025, VB.2024.00703, E. 3.4 – 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.4 f.) – gesetzeswidrig, soweit ihre Anwendung dazu führt, dass bereits "nicht erhebliche" Straffälligkeit eine Einbürgerung einer bei einer gesamthaften bzw. sachlichen Betrachtung gut integrierten Person über Jahre hinweg verunmöglicht.

Die Erheblichkeit der Straffälligkeit bestimmt sich im Wesentlichen nach der ausgesprochenen Sanktion (vgl. BGr, 21. Mai 2025, 1C_350/2024, E. 5.2). Zwar ist das Strassenverkehrsdelikt der Beschwerdeführerin keine Bagatelle, aber es wurde nur mit einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen und einer Busse bestraft. Es ist also nicht von einer erheblichen Straffälligkeit im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auszugehen (vgl. BGr, 21. Mai 2025, 1C_350/2024, E. 5.2, wo das Bundesgericht betreffend eine Geldstrafe von 40 Tagessätzen zum gleichen Schluss gelangte).

Da eine Sistierung nach § 13 Abs. 1 aKBüV im vorliegenden Fall den Schluss der (vorübergehenden) fehlenden Integration voraussetzte und die fehlende Integration mangels "erheblicher Straffälligkeit" nicht allein mit der Regelung von Art. 4 Abs. 3 BüV begründet werden durfte, wäre eine Sistierung nur dann zulässig gewesen, wenn die Behörden bei einer Gesamtbetrachtung der Umstände zum Schluss gekommen wären, die Beschwerdeführerin sei (noch) nicht ausreichend integriert. Eine solche Betrachtung nahmen sie nicht vor und es ist im Übrigen auch nicht ersichtlich, dass allein die einmalige strassenverkehrsrechtliche Verfehlung die ansonsten aktenkundig sehr gute Integration der Beschwerdeführerin zu überwiegen vermochte. Daher waren die Voraussetzungen für eine Sistierung nicht gegeben.

Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass jede Verfahrenssistierung im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot bzw. zum Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist steht (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]) und daher die Ausnahme zu bleiben hat. Dies gilt umso mehr, als die Einbürgerung der Beschwerdeführerin bedeutende Rechte wie beispielsweise die Möglichkeit zur demokratischen Teilhabe verschaffen würde und sie daher ein erhebliches Interesse an einer beförderlichen Behandlung ihres Einbürgerungsgesuchs hat. Die Einbürgerungsbehörden müssen früher oder später ohnehin eine Gesamtbeurteilung der Integration der Beschwerdeführerin unter Einbezug ihres strafrechtlichen Leumunds vornehmen, um über deren Einbürgerung zu befinden. Es ist kein öffentliches Interesse daran ersichtlich, diese Prüfung bis zum Ablauf der strafrechtlichen Probezeit hinauszuzögern, zumal selbst eine erneute Straffälligkeit während der laufenden Probezeit noch nicht automatisch eine erfolgreiche Integration ausschliessen würde (vgl. VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.5, und 25. Juli 2025, VB.2024.00718, E. 3.5).

Aus diesen Gründen wäre die Beschwerde nach Ansicht des Gerichtsschreibers gutzuheissen gewesen.

Schliesslich ist anzumerken, dass nach bisheriger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts auch eine unbedingte Strafe die erfolgreiche Integration nicht zwingend automatisch ausschliesst, sondern eine umfassende Prüfung zu erfolgen hat (vgl. VGr, 25. Juli 2025, VB.2024.00718, E. 3.7). Die Ansicht der Kammer im vorliegenden Fall führt dazu, dass Personen, die mit unbedingten Strafen belegt (und damit schärfer bestraft) wurden, keine Frist abwarten müssen, bis die Einbürgerungsbehörden ihre Integration umfassend überprüfen, während die Integration von Personen, die mit bedingten Strafen belegt wurden, erst nach Ablauf der Probezeit beurteilt wird. Diese Ungleichbehandlung lässt sich nicht rechtfertigen.

 

                                                                                   Für richtiges Protokoll

 

                                                                                   Der Gerichtsschreiber: