Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2025.00758

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 7. Mai 2026

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Ersatzrichter Jonas Attenhofer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Affoltern am Albis,

vertreten durch den Stadtrat Affoltern am Albis,

 

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

B,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Objektkredit für ein neues Infrastrukturgebäude und die Sanierung,
Erneuerung und Erweiterung der Sportanlage Im Moos,

hat sich ergeben:

I.  

An der Urnenabstimmung vom 28. September 2025 genehmigten die Stimmberechtigten der Stadt Affoltern am Albis mit 2'159 Ja-Stimmen zu 1'551 Nein-Stimmen einen "Objektkredit über Fr. 18'620'000.- für ein neues Infrastrukturgebäude und die Sanierung, Erneuerung und Erweiterung der Sportanlage Im Moos, Affoltern am Albis sowie Entnahme aus dem kommunalen Mehrwertausgleichfonds in der Höhe von Fr. 600'000.-" ("Objektkredit für die Sportanlage Im Moos").

II.  

Schon nach Zustellung der Abstimmungsunterlagen war B mit Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Affoltern gelangt und hatte um "Aufhebung" der Abstimmung betreffend den Objektkredit für die Sportanlage Im Moos ersucht. Der Bezirksrat hiess den Rekurs mit Beschluss vom 11. November 2025 gut (Dispositiv-Ziff. I) und hob die Abstimmung vom 28. September 2025 auf (Dispositiv-Ziff. II), ohne Verfahrenskosten zu erheben (Dispositiv-Ziff. III).

III.  

Die Stadt Affoltern am Albis erhob am 18. November 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Bezirksrats vom 11. November 2025 sei unter Entschädigungsfolge aufzuheben. Der Bezirksrat Affoltern verzichtete am 26. November 2025 auf Vernehmlassung. B beantragte mit Beschwerdeantwort vom 27. November 2025 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Die Beschwerdeführerin ist nach § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. c VRG zur Beschwerde legitimiert (vgl. VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00724, E. 1 mit Hinweisen).

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Gemäss Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind die politischen Rechte gewährleistet. Die Garantie der politischen Rechte schützt nach Art. 34 Abs. 2 BV die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es ist sicherzustellen, dass alle Stimmberechtigten ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können (BGE 143 I 211 E. 3.1, 140 I 394 E. 8.2 mit zahlreichen Hinweisen; VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00724, E. 2, und 7. März 2018, VB.2017.00547, E. 3.1.1; siehe auch § 6 Abs. 1 GPR).

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen und bei solchen in einem anderen. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie in erster Linie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahr.

2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit (Art. 34 Abs. 2 BV) zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen; BGr, 17. Juni 2022, 1C_468/2021, E. 3.3, auch zum Folgenden). Diesem Erfordernis genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen darin wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind (vgl. auch § 64 Abs. 1 GPR). Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit aber, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2, 135 I 292 E. 4.2; zum Ganzen auch VGr, 22. Juli 2021, VB.2021.00382, E. 4.2).

Die Zulässigkeit einer weitergehenden, das heisst einer über Abstimmungserläuterungen und Abstimmungsempfehlungen hinausgehenden Teilnahme der Behörden am Abstimmungskampf hängt von der Art und Weise sowie der Wirkung der konkret zu beurteilenden behördlichen Informationen ab (vgl. BGE 143 I 78 E. 4.4; BGr, 18. Juli 2008, 1C_412/2007, E. 6.2, auch zum Folgenden; Benedikt Pirker, Behördliche Interventionen im Abstimmungskampf, AJP 2017, S. 1366 ff., 1369 f. mit weiteren Hinweisen). Zu prüfen ist, ob diese Informationen in sachlicher, transparenter und verhältnismässiger Weise zur offenen Meinungsbildung beizutragen geeignet sind oder aber in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinn eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (zum Ganzen auch Andrea Töndury, Intervention oder Teilnahme? Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Kommunikation im Vorfeld von Volksabstimmungen, ZBl 112/2011, S. 341 ff., 350 ff.; ferner BGr, 1. April 2026, 1C_672/2025, E. 2.1 mit Hinweisen).

2.3 Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung festzustellen sind, ist eine Abstimmung nach § 27b (in Verbindung mit §§ 63 und 70) VRG nur dann aufzuheben, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass die gerügten Unregelmässigkeiten den Ausgang der Abstimmung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst haben. Das kantonale Recht knüpft damit an die Praxis des Bundesgerichts an. Im Fall von Mängeln mit nicht bezifferbaren Auswirkungen berücksichtigt dieses bei der Prüfung, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte, insbesondere die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung. Der Urnengang wird aufgrund einer gesamthaften Betrachtung nur dann aufgehoben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 282 E. 4.2, 145 I 207 E. 4.1, 138 I 61 E. 4.7.2; Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 394 ff.; zum Ganzen VGr, 7. Januar 2021, VB.2020.00405, E. 3.1).

3.  

Die Vorinstanz gelangte hier in ihrem Entscheid vom 11. November 2025 zum Schluss, die Stimmbevölkerung der Stadt Affoltern am Albis habe sich keinen freien Willen darüber bilden können, in welchem Rahmen und Ausmass die Sportanlage Im Moos saniert, erweitert und erneuert werden könne, weil die Beschwerdeführerin sie nicht darüber informiert habe, dass die geplante Pumptrack-Anlage und der zusätzlich zu erstellende Kunstrasenplatz in die Grundwasserschutzzone zu liegen kämen, womit sie nicht wie projektiert bewilligungsfähig seien. Die Beschwerdeführerin habe sich bezüglich der Bewilligungsfähigkeit des neuen Kunstrasenplatzes auf die Auskunft des von ihr beauftragten, privaten Planungsbüros verlassen. Diese Auskunft habe sich gemäss eigenen Abklärungen der Vorinstanz beim Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL) jedoch als falsch erwiesen. Vielmehr sei gemäss Auskunft des AWEL weder der Pumptrack noch der neue Kunstrasenplatz so bewilligbar, wie sie im Beleuchtenden Bericht dargestellt seien, sodass ein schwerer Mangel bezüglich der Vorbereitung der Abstimmung vorliege.

4.  

4.1 Der am 28. September 2025 zur Abstimmung gebrachte Objektkredit betrifft unter anderem den Bau eines neuen Infrastrukturgebäudes, einer Pumptrack-Anlage und eines Bike-Technik-Bereichs sowie den Umbau eines Fussballplatzes aus Naturrasen zu einem (weiteren) Kunstrasenplatz.

4.2 Aus dem Beleuchtenden Bericht war für die stimmberechtigte Leserschaft ersichtlich, dass sich der zur Abstimmung vorgelegte Objektkredit auf ein Bauprojekt bezieht, das noch vor der Baueingabe steht. Dies wird auf Seite 10 des Berichts ausdrücklich erwähnt. Weiter wird auf Seite 7 im einleitenden Satz des Titels "Objektkredit / Kosten" gesagt, dass der Objektkredit auf einem "Vorprojekt mit Kostenschätzung" basiere. Wenn auch an anderer Stelle im Bericht sowie in einer Medienmitteilung der Beschwerdeführerin vom 1. Juli 2025 von "Projekt" anstatt von "Vorprojekt" die Rede ist, so geht der Einwand des Beschwerdegegners fehl, dass dadurch die Wählerschaft verunsichert worden sei oder nicht gewusst habe, was gemeint war.

4.3 Zu beachten ist ferner, dass mit der strittigen Vorlage den Stimmberechtigten nur ein Kredit in bestimmter Höhe unterbreitet wurde und nicht das bzw. ein konkrete(s) Bauprojekt. Praxisgemäss wird das einem solchen Kreditbeschluss zugrunde liegende Vorhaben durch die Abstimmung darüber nur mittelbar genehmigt. Die Verwaltung ist nach der Kreditgenehmigung nicht in allen Einzelheiten an das Projekt gebunden, das ihrer Kreditvorlage zugrunde lag. Die Ausführung bleibt vielmehr nach dem Grundsatz der Gewaltentrennung ihre Sache; sie ist lediglich insoweit gebunden, als der Kredit nicht seinem ursprünglichen Zweck entfremdet werden darf und als die Mittel, die zur Erreichung dieses Zwecks eingesetzt werden, sich nicht in grundsätzlicher Weise von denjenigen unterscheiden dürfen, die der Kreditvorlage zugrunde lagen. Weiterzugehen und zu verlangen, dass ein Projekt gegenüber der Abstimmungsvorlage in keiner Weise verändert werden dürfe, wäre nicht gerechtfertigt. Es besteht kein zureichender Grund, der Verwaltung verwehren zu wollen, bei Hoch- oder Tiefbauten im Rahmen des bewilligten Kredits sachlich begründete Projektanpassungen vorzunehmen (vgl. zum Ganzen BGE 104 Ia 425 E. 5; ferner Patrizia Kaufmann, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich etc. 2025, § 108 N. 3). Dies kommt in der Praxis sogar relativ häufig vor (Kaufmann, § 108 N. 10; ferner Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 712 ff.; zum Ganzen auch VGr, 16. März 2023, VB.2022.00772/776, E. 5.2).

Sollte die Pumptrack-Anlage wegen ihres geplanten Standorts in der Grundwasserschutzzone nicht bewilligt werden, so könnte die Beschwerdeführerin das Bauprojekt diesbezüglich noch abändern. Dadurch würde der Zweck, für den der Kredit vorgesehen ist, in seinen Grundzügen nicht geändert, zumal die Anlage nicht auf die unmittelbare Nähe zum Rest der Sportanlage angewiesen zu sein scheint. Dasselbe gilt für den Bike-Technik-Bereich. Daher kann vorliegend offenbleiben, ob die von der Beschwerdeführerin in diesem Verfahren vorgeschlagenen, in unmittelbarer Nähe liegenden Standortalternativen umsetzbar sind oder wo genau diese Anlagen dereinst zu liegen kommen. Darin, dass im Beleuchtenden Bericht kein expliziter Vorbehalt bezüglich der ausstehenden Baubewilligung für den exakten Standort der Anlage angebracht wurde, ist noch keine Unterdrückung eines wichtigen Elements zu erkennen, welches den Prozess der freien Meinungsbildung massgeblich eingeschränkt hätte.

Auch bezüglich des geplanten zweiten Kunstrasenplatzes wussten die Stimmberechtigten – wie erwähnt –, dass das Projekt noch nicht bewilligt bzw. diesbezüglich noch kein Baubewilligungsverfahren eingeleitet wurde. Änderungen am Projekt sind auch hier zulässig, solange der Zweck des Objektkredits nicht entfremdet wird. Sollte der bestehende Naturrasensportplatz wegen seiner Lage in der Grundwasserschutzzone nicht zu einem zweiten Kunstrasenplatz umgebaut werden können, so befände sich das Gesamtprojekt immer noch innerhalb des Zwecks des Objektkredits. Auch wenn ein Kunstrasen die zeitliche Bespielbarkeit eines Spielfeldes erhöht, so kann nicht von einer Zweckentfremdung des Objektkredits die Rede sein, wenn das fragliche Spielfeld ein Naturrasen bleibt. Dies gilt auch deshalb, weil das Gesamtprojekt noch weitere Elemente der Fussballinfrastruktur sowie eine Vielzahl von weiteren Sportangeboten umfasst. Ein zweiter Kunstrasenplatz ist daher innerhalb des Gesamtprojekts nicht von zentraler Bedeutung. Daher beeinträchtigt das Fehlen eines Hinweises auf die noch ausstehende Baubewilligung für den Kunstrasen im Beleuchtenden Bericht den freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung über die Abstimmungsvorlage nicht massgeblich.

4.4 Auch die Mittel, die bei Wegfallen des Kunstrasens effektiv gebraucht würden, unterscheiden sich nicht in grundsätzlicher Weise von denjenigen, die gemäss dem Beleuchtenden Bericht der Kreditvorlage zugrunde lagen. Sollte der Kunstrasen nicht bewilligt und stattdessen der Naturrasen belassen werden, so würden die Kosten für das Projekt gemäss der unbestritten gebliebenen Behauptung der Beschwerdeführerin um Fr. 980'000.- tiefer ausfallen als im Beleuchtenden Bericht veranschlagt (Fr. 1'260'000.- für den Kunstrasen abzüglich Fr. 280'000.- für die Sanierung des Naturrasens). Dies entspricht einer Differenz von ca. 5,26 %. Damit liegt die Kostendifferenz innerhalb der im Beleuchtenden Bericht angegebenen Kostenungenauigkeit von 10 %. Hinzu kommt, dass der Beleuchtende Bericht Kosteneinsparungen beim Betrieb eines Kunstrasens in Aussicht stellt, die bei einem Naturrasen nicht gemacht würden. Dies würde die Differenz zwischen den Kosten für den Kunstrasen und jenen für den Naturrasen langfristig nochmals schmälern. Daraus ergibt sich, dass die Angaben im Beleuchtenden Bericht auch bezüglich der benötigten Mittel die freie Willensbildung zur Abstimmungsvorlage nicht massgeblich beeinträchtigt haben.

Wenn die Vorinstanz annimmt, die Kosten fielen um mindestens Fr. 1'400'000.- tiefer aus als im Beleuchtenden Bericht angegeben, so berücksichtigt sie nicht, dass auch der Naturrasen saniert werden muss. Weiter geht sie von der unbegründeten Annahme aus, dass die Pumptrack-Anlage überhaupt nicht gebaut werden könne, weil sie am geplanten Standort nicht bewilligt werden würde. Und schliesslich liegt entgegen der Vorinstanz nahe, dass die Vorlage bei tieferen Kosten und nicht grundlegend verändertem Zweck ebenfalls angenommen worden wäre.

4.5 Eine vom Beschwerdegegner geltend gemachte unzulässige Beeinflussung der Mitglieder des Tennisclubs C durch die Beschwerdeführerin wurde von der Vorinstanz schliesslich zu Recht verneint. Die Beschwerdeführerin hat zwar dem Tennisclub gemäss eigenen Angaben die Nutzung von Lagerflächen im neuen Infrastrukturgebäude in Aussicht gestellt. Der Tennisclub ist jedoch im Beleuchtenden Bericht als Mitwirkender am Projekt erwähnt. Ebenso erwähnt ist der Umstand, dass Sportvereine im neuen Infrastrukturgebäude Material einlagern werden. Damit ist dem Erfordernis der Transparenz im Rahmen einer Abstimmungsvorlage Genüge getan, zumal der Beleuchtende Bericht möglichst kurz sein soll (vgl. § 64 Abs. 1 GPR).

4.6 Nach dem Gesagten sind im hier zu beurteilenden Fall keine gravierenden Fehlinformationen oder schweren Verfahrensfehler ersichtlich. Somit liegt keine erhebliche Unregelmässigkeit im Sinn von § 27b VRG vor, die das Abstimmungsergebnis wesentlich beeinflusst haben könnte.

Anzumerken bleibt, dass die Vorinstanz in ihrem Entscheid zum Schluss kam, es liege bereits deshalb ein schwerer Mangel vor, weil er leicht hätte vermieden werden können. Damit übersieht sie, dass im Rahmen der vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde zu beurteilen ist, wie stark die behördlichen Informationen von der Realität abweichen und so das Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnten, und nicht, ob und wie leicht sich ein Fehler hätte vermeiden lassen.

4.7 Schliesslich bleibt festzustellen, dass der Objektkredit für die Sportanlage Im Moos mit 2'159 Ja-Stimmen zu 1'551 Nein-Stimmen angenommen wurde. Dies entspricht einem Unterschied von 608 Stimmen oder 16,4 %. Damit liegt ein relativ grosser Stimmenunterschied vor (vgl. BGE 114 Ia 427 E. 7b). Selbst wenn mit der Vorinstanz davon auszugehen wäre, dass der Beleuchtende Bericht einen expliziten Vorbehalt bezüglich der Bewilligung des Kunstrasens oder der geplanten Standorte der Pumptrack-Anlage und des Bike-Technik-Bereichs hätte anbringen müssen, so ist bei diesem Stimmenunterschied unwahrscheinlich, dass dadurch das Resultat beeinflusst worden wäre.

5.  

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die seitens der Beschwerdeführerin im Vorfeld der Abstimmung publizierten Informationen unter dem Gesichtspunkt der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 2 BV; § 6 Abs. 1 GPR) nicht zu beanstanden sind. Die Vorinstanz hob die Abstimmung zu Unrecht gestützt auf § 27b VRG auf.

6.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses des Bezirksrats Affoltern vom 11. November 2025 sind aufzuheben und das Ergebnis der Abstimmung vom 28. September 2025 betreffend den Objektkredit für die Sportanlage Im Moos ist zu bestätigen.

7.  

In Stimmrechtssachen werden in der Regel keine Verfahrenskosten erhoben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Die Gerichtskosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Dem Beschwerdegegner ist ausgangsgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Praxisgemäss ist dem Gemeinwesen, das in seinem amtlichen Wirkungskreis tätig geworden ist, keine Parteientschädigung zuzusprechen (VGr, 16. März 2024, VB.2024.00083, E. 5.2). Der entsprechende Antrag der Beschwerdeführerin ist abzuweisen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses des Bezirksrats Affoltern vom 11. November 2025 werden aufgehoben und das Ergebnis der Abstimmung vom 28. September 2025 betreffend den Objektkredit für die Sportanlage Im Moos wird bestätigt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 2'095.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Affoltern.