I.  

A. Am 28. Januar 1986 beschloss der Gemeinderat X, welche Anlagen für die Groberschliessung der unüberbauten Grundstücke im Gebiet K notwendig seien. Da das Gebiet nach der Erschliessungsplanung erst in den Jahren 1990 bis 1994 erschlossen werden sollte, schlug er gleichzeitig die Details für einen vorzeitigen Bau der dritten Etappe der L-Strasse und der M-Strasse durch die beiden betroffenen Grundeigentümer vor, darunter die B AG. Am 25. März 1986 genehmigte der Gemeinderat X das Strassenprojekt der B AG für die dritte Etappe der L-Strasse. Die Strasse wurde in der Folge 1986/1987 bis auf den heute noch fehlenden Deckbelag unter Inanspruchnahme von 942 m² Land der B AG auf deren Kosten gebaut. Im gleichen Zug wurde auch die für die Groberschliessung notwendige M-Strasse erstellt, für deren Trottoir die B AG damals 314 m² Land zur Verfügung stellte. Sowohl die L-Strasse wie auch die M-Strasse werden seit ihrer Erstellung von der Öffentlichkeit benutzt.

B.  Am 14. Juni 1989 ersuchte die B AG den Gemeinderat X um Rückerstattung der von ihr bezahlten Kosten der Kanalisation in der L-Strasse, was die Gemeinde ablehnte. Am 28. April und am 8. Mai 1995 ersuchte die B AG den Gemeinderat X erneut um Kostenrückerstattung – diesmal für den Strassen- und den Kanalisationsbau – sowie um Entschädigung für das eingeworfene Land. Der Gemeinderat X lehnte dieses Gesuch mit Beschluss vom 17. Oktober 1995 ab und setzte der B AG Frist, um allfällige Schäden an der Tragschicht der L-Strasse zu beheben und den Deckbelag einzubauen. Anschliessend habe innert zwei Monaten die unentgeltliche Übertragung ins öffentliche Eigentum zu erfolgen.

Gegen diese Verfügung gelangte die B AG mit Rekurs an die Baurekurskommission 4. Diese hiess das Rechtsmittel am 30. April 1996 gut, soweit sie darauf eintrat, und hob die Anordnungen betreffend die Vollendung der Bauarbeiten und Eigentumsübertragung der Strassenparzelle mangels gesetzlicher Grundlage auf. Für die Beurteilung der Rückerstattung bzw. Übernahme der Kosten für den Strassenbau erachtete sich die Baurekurskommission 4 für unzuständig und empfahl dafür, das Verfahren nach dem Gesetz vom 30. November 1879 über die Abtretung von Privatrechten (AbtrG) einzuleiten. Der Entscheid der Baurekurskommission erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

C. Noch während des Verfahrens vor Baurekurskommission, ersuchte die B AG die Baudirektion des Kantons Zürich, die Gemeinde X zur Fertigstellung der L-Strasse anzuhalten und zu verpflichten, der Gesuchstellerin sämtliche Kosten der Erstellung der L-Strasse inklusive Kanalisation sowie für die Landabtretung für das Trottoir M-Strasse zurückzuerstatten. Die Baudirektion lehnte das Gesuch am 21. Juli 1997 ab; den gegen diesen Entscheid erhobenen Rekurs der B AG wies der Regierungsrat am 16. Juni 1998 ab.

D. In der Folge liess die Gemeinde X ein Schätzungsverfahren einleiten, im Wesentlichen um feststellen zu lassen, dass die B AG gegenüber der Klägerin keinen Anspruch auf Rückerstattung irgendwelcher Baukosten oder auf eine Entschädigung für Landabtretungen im Zusammenhang mit der L-Strasse sowie dem Trottoir an der M-Strasse habe. Weiter sollte die Beklagte verpflichtet werden, an der L-Strasse den Deckbelag einzubringen sowie die übrigen Fertigstellungsarbeiten auszuführen. Die Beklagte ihrerseits wollte die Gemeinde X dazu bringen, sie formell zu enteignen und mit Fr. 700.-/m² zu entschädigen sowie Kostenersatz für die Kanalisation und den Bau der L-Strasse zu leisten.

Die Schätzungskommission 3 stellte am 26. September 2000 fest, dass die Klägerin der Beklagten weder die Kosten des Strassenbaus und der Kanalisation der L-Strasse noch die Landkosten der L- und M-Strasse zu bezahlen habe. Auf die Anträge betreffend die formelle Enteignung des Strassen- und Trottoirlandes der Beklagten und betreffend Fertigstellung der L-Strasse trat die Schätzungskommission nicht ein.

Gegen diesen Entscheid der Schätzungskommission rekurrierte die B AG an das Verwaltungsgericht (VR.2001.00001), ebenso die Gemeinde X (VR.2001.00002). Am 20. September 2001 schrieb die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts – unter Mitwirkung der Richter Jürg Bosshart, Theodor H. Loretan, Rudolf Bodmer und des Gerichtssekretärs Urs Steimen – das Rekursverfahren der Gemeinde X wegen Rückzugs erledigt von der Kontrolle ab. Den Rekurs der B AG wies sie ab, soweit sie darauf eintrat. Das Gericht ging im Wesentlichen davon aus, dass die Parteien einen gültigen öffentlichrechtlichen Vertrag geschlossen hatten, wonach die Rekurrentin den fraglichen Abschnitt der L-Strasse samt Kanalisation auf eigene Kosten errichte und das dafür nötige Land unentgeltlich zur Verfügung stelle. Da der Strassenbau nicht im öffentlichen Verfahren erfolgt sei, könne die Rekurrentin nicht verlangen, dass das dafür zur Verfügung gestellte Land formell enteignet werde. Ob ein vertraglicher Anspruch auf eine unentgeltliche Eigentumsübertragung bestehe, hatte das Gericht nicht zu beurteilen. Auf eine gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde und eine staatsrechtliche Beschwerde trat das Bundesgericht am 19. April 2002 nicht ein.

II.  

Am 29. April 2004 liess die Gemeinde X beim Verwaltungsgericht Klage erheben mit dem Antrag, die Beklagte sei zu verpflichten, den Deckbelag auf der Fahrbahn der L-Strasse innert 90 Tagen einzubauen, wobei bestehende Schäden an der Tragschicht vorgängig zu beheben seien. Der im Eigentum der Beklagten stehende Teil der L-Strasse (Fahrbahn und Gehweg) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 im Halte von 942 m² und das im Eigentum der Beklagten stehende Trottoir auf dem Grundstück Kat.-Nr. 2 im Halte von 314 m² seien der Gemeinde zuzusprechen, eventuell sei die Beklagte zur Eigentumsübertragung der genannten Flächen zu verpflichten, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beklagten. Zur Begründung der Klage stützt sich die Klägerin ausschliesslich auf den öffentlichrechtlichen Vertrag zwischen den Parteien.

Die B AG verlangte in ihrer Klageantwort vom 29. Juli 2004 die Klageabweisung und bestritt das Zustandekommen eines öffentlichrechtlichen Vertrags. In ihrer Replik vom 29. September 2004 und der Duplik vom 19. Oktober 2004 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die Beklagte verlangte zusätzlich, dass alle mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. September 2001 befassten Justizpersonen wegen Befangenheit in den Ausstand treten müssten.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Über Ausstandsbegehren gegen Mitglieder einer Kollegialbehörde entscheidet diese Behörde unter Ausschluss der betreffenden Mitglieder (§ 5a Abs. 2 in Verbindung mit § 86 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Zum Entscheid ist die Kammer berufen (§ 21 lit. b der Verordnung über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997).

2.  

Gemäss § 5a VRG in Verbindung mit § 86 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Der Anschein der Befangenheit im Sinn dieser Generalklausel kann sich unter anderem daraus ergeben, dass sich die Entscheidungsbefugten durch die Mitwirkung an früheren Entscheiden in Bezug auf einzelne Fragen bereits derart festgelegt haben, dass sie nicht mehr als unvoreingenommen gelten können (vgl. BGE 114 Ia 50 E. 3d; Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 135 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, N. 254; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5a N. 12; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/ Frankfurt am Main 1996, Rz. 161 ff.; alle auch zum Folgenden).

Die vorliegende Streitigkeit betrifft die gleichen Parteien wie in den Rekursverfahren VR.2001.00001 und VR.2001.00002 und basiert auf dem identischen Sachverhalt, namentlich dem privat finanzierten Bau der L-Strasse 3. Etappe und der M-Strasse. Ebenso wie im Verfahren VR.2001.00001 ist heute unter anderem die Frage zu beantworten, ob zwischen den Parteien ein Vertrag über den vorzeitigen Strassenbau zustande gekommen sei, ob dieser allenfalls widerrechtlich sei und ob daraus noch Ansprüche der einen oder anderen Vertragspartei abgeleitet werden können. Im damaligen Verfahren ging es darum, ob die Klägerin der Beklagten die für den Strassen- und Kanalisationsbau entstandenen Kosten zu ersetzen habe und ob das für den Strassen- und Trottoirbau von der Beklagten eingebrachte Land formell zu enteignen und entschädigen sei. Demgegenüber liegt heute der Anspruch der Klägerin auf Fertigstellung des Strassenbaus und die direkte Übereignung der Strassen- und Trottoirfläche durch die Beklagte im Streit.

Die Frage einer Vorbefassung stellt sich insoweit nicht, als der verwaltungsgerichtliche Rekursentscheid vom 20. September 2001 (VR.2001.00001) materiell rechtskräftig ist, da die Rechtskraft alle im vorliegenden Verfahren mitwirkenden Entscheidträger unabhängig von einer allfälligen Mitwirkung am Rekursentscheid bindet. Die materielle Rechtskraft erstreckt sich jedoch nur auf die im Rekursverfahren beurteilten Ansprüche, nicht auf die in den Erwägungen getroffenen Feststellungen über das Vorliegen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages, selbst wenn diese Frage für die Beurteilung des Rekurses unerlässlich war (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 5, § 66 N. 2 f.; Sträuli/Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 191 N. 11 mit Hinweisen). Soweit keine Bindungswirkung besteht, bleibt Raum für die Befürchtung der Beklagten, dass sich die am damaligen Entscheid beteiligten Personen stärker von den damals angestellten Erwägungen leiten lassen, als dies bei anderen, nicht vorbefassten Mitwirkenden der Fall wäre.

3.  

3.1 Aus der Sicht einer Partei besteht oft die Besorgnis der Voreingenommenheit, wenn derselbe Richter sich bereits früher mit einer Angelegenheit befasst hat. Dieser Umstand führt jedoch nicht in jedem Fall zu einer Ausstandspflicht.

Die Rechtsprechung hat eine Ausstandspflicht wegen Vorbefassung insbesondere angenommen, wenn dieselbe Person bereits als Mitglied einer Vorinstanz über denselben Rechtsstreit entschieden hat (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 13); wenn eine Person zunächst als Untersuchungsrichter (BGE 112 Ia 290) bzw. als Zulassungs- oder Überweisungsrichter (BGE 114 Ia 50) und hernach als Strafrichter über dieselbe Strafsache entschied (wobei aufgrund der neueren Rechtsprechung des EGMR fraglich ist, ob die im letztgenannten Entscheid beurteilte Situation heute noch als Verstoss gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK gewertet würde; vgl. Frank Schürmann, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte – Chronik der Rechtsprechung (III), AJP 1994, S. 1621 f.); und wenn derselbe Richter zunächst einen Strafbefehl erlassen hat und anschliessend, nach erhobenem Einspruch, bei der gerichtlichen Beurteilung mitwirkt (BGE 114 Ia 143 E. 7; vgl. zum Ganzen auch die Zusammenstellung Rhinow/Koller/Kiss, Rz. 161 ff.; ferner Kiener, S. 135 ff.).

In zahlreichen anderen Situationen geht die Rechtsprechung dagegen trotz vorangegangener Befassung mit derselben oder einer vergleichbaren Sache nicht davon aus, dass eine Ausstandspflicht besteht. Eine unzulässige Vorbefassung wird danach nicht angenommen,

–     wenn ein Richter in früheren Fällen oder in Publikationen zu abstrakten Rechtsfragen Stellung genommen hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 14);

–     wenn das Gericht eine andere Frage oder nur einen beschränkten Teil des hängigen Verfahrens zu behandeln hatte wie etwa bei der Anordnung vorsorglicher Massnahmen, dem Entscheid über die aufschiebende Wirkung oder der Beurteilung eines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 12);

–     wenn derselbe Richter zunächst als Eheschutzrichter und hernach im Scheidungsverfahren mitgewirkt hat; dass sich in den beiden Verfahren zum Teil ähnliche Teilfragen wie etwa der Unterhalt oder die Kinderzuteilung stellen, ändert nach den Erwägungen des Bundesgerichts nichts am Ergebnis (BGr, 26. Juni 1996, 1P.208/1996 auszugsweise publiziert in: ZBl 1997, S. 515 ff., E. 3b; zur Kritik an dieser Rechtsprechung vgl. Jörg Paul Müller, Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts der Jahre 1994 und 1995, ZbJV 1996, S. 742 und Kiener, S. 168 f.);

–     wenn der Richter, der ein Abwesenheitsurteil gefällt hat, später bei der Neubeurteilung der Strafsache im ordentlichen Verfahren mitwirkt (BGE 116 Ia 32);

–     wenn sich das Gericht nach der Rückweisung durch eine obere Instanz erneut mit derselben Sache befasst (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 12);

–     wenn das Gericht eine Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen hat und gegen deren Entscheid anschliessend erneut Beschwerde erhoben wird. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist dieses im zweiten Beschwerdeverfahren nicht an die Erwägungen des eigenen Rückweisungsentscheids gebunden (vgl. RB 1984 Nr. 16; 1981 Nr. 23);

–     wenn das Gericht über ein Revisionsbegehren gegen einen von ihm gefällten Entscheid zu befinden hat (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 12);

–     wenn der Haftrichter (BGE 116 Ia 387 E. 2) oder der Richter, der einen Angeklagten verurteilt hat (BGE 119 Ia 221 E. 3), später über dessen Begehren um Haftentschädigung entscheidet;

–     wenn ein Richter in einem früheren Strafverfahren gegen andere Personen mitgewirkt hat, dem z.T. derselbe Lebenssachverhalt zugrunde lag (BGE 115 Ia 34; das Bundesgericht führt dazu aus, dass der Richter sich im früheren Prozess zwar zu Lebensvorgängen geäussert habe, die auch dem neuen Verfahren zugrunde lägen. Zum Delikt, das dem Angeklagten des neuen Verfahrens vorgeworfen werde, habe er sich aber noch nicht festgelegt [E. 2c/bb, S. 39]).

3.2 Wie aus dieser Rechtsprechung hervorgeht, stellt allein die Tatsache, dass ein Richter in einem früheren Verfahren bereits zu Vorfragen Stellung genommen hat, die sich im neuen Verfahren wiederum stellen, noch keinen Ausstandsgrund dar. Auch in Fällen, in denen die Rechtsprechung eine unzulässige Vorbefassung verneinte, hatten die Richter anlässlich ihrer früheren Befassung bereits zu Vorfragen rechtlicher oder tatsächlicher Art Stellung genommen. Aufgrund der Erwägungen des Bundesgerichts in den zitierten Entscheiden muss lediglich die Beurteilung der "konkreten Rechtsfrage" noch offen sein; darunter ist offenbar vor allem der Entscheid über die im neuen Verfahren angestrebte Rechtsfolge zu verstehen.

Als wesentlicher Gesichtspunkt ist hervorzuheben, dass durch die Teilnahme eines Richters in mehreren Verfahren nicht einer vom Gesetzgeber beabsichtigten Trennung bestimmter richterlicher Funktionen zuwider gehandelt werden darf. So wies das Bundesgericht mit Bezug auf die Tätigkeiten eines Untersuchungs- oder Überweisungsrichters einerseits und eines Strafrichters anderseits darauf hin, dass es sich dabei um Funktionen handle, die der Gesetzgeber verschiedenen Organen zugeordnet habe; diese Verfahrensordnung dürfe nicht unterlaufen werden (vgl. BGE 116 Ia 32 E. 3b/bb, S. 39). Aufgrund dieser funktionalen Betrachtung besteht jedoch ebenfalls kein Anlass, einen Richter schon deswegen als befangen auszuschliessen, weil er an einem früheren Verfahren mitgewirkt hat, das mit dem neuen Verfahren gewisse Gemeinsamkeiten aufweist, z.B. sich auf denselben Lebenszusammenhang bezieht.

Gegen eine zu strenge Handhabung der Unvereinbarkeit sprechen schliesslich nicht nur die praktischen Schwierigkeiten, die sich für die Gerichtsorganisation und den Verfahrensablauf ergeben können. Zu beachten ist auch die Gefahr unkoordinierter, widersprüchlicher Entscheide, wie sie gerade im vorliegenden Fall deutlich zutage tritt. Wird hier z.B. die Frage, ob ein gültiger öffentlichrechtlicher Vertrag vorliegt, in den Verfahren betreffend Kostenersatz, Fertigstellung des Strassenbaus, Enteignung und Entschädigung unterschiedlich beantwortet, so kann dies insgesamt zu einem widersprüchlichen bzw. lückenhaften Ergebnis führen. Aus dieser Sicht erscheint die Mitwirkung derselben Richter nicht nur als zulässig, sondern als erwünscht. Zum selben Ergebnis führt die Überlegung, dass es bei rechtzeitiger Einleitung aller in Frage stehenden Verfahren ohne weiteres möglich und zulässig gewesen wäre, diese gleichzeitig und in der Besetzung mit denselben Gerichtspersonen zu behandeln. Aus der Tatsache allein, dass eines der Verfahren erst nachträglich durchgeführt wird, kann keine unzulässige Vorbefassung abgeleitet werden.

3.3 Zusammengefasst lassen sich aus der dargestellten Rechtsprechung für die hier interessierenden Fragen die folgenden Grundsätze ableiten: Das Verbot unzulässiger Vorbefassung bezieht sich auf richterliche Funktionen, die nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung unabhängig voneinander ausgeübt werden sollen. Es will verhindern, dass deren unabhängige Ausübung durch eine Teilnahme derselben Personen in mehreren Funktionen unterlaufen wird. Eine derartige Trennung der Funktionen wird aber bei weitem nicht in allen Fällen gefordert, in denen ein Richter mehrere Verfahren behandelt, die denselben Lebenssachverhalt betreffen oder durch andere Gemeinsamkeiten verbunden sind. In vielen Fällen ist es vielmehr gerade der Zweck der Zuständigkeitsordnung, eine einheitliche Beurteilung zu gewährleisten und widersprüchliche Entscheide zu verhindern. Aus der Tatsache allein, dass das Gericht zwei Verfahren, die es ohne weiteres gleichzeitig hätte beurteilen dürfen, nicht gemeinsam, sondern nacheinander behandelt, lässt sich keine unzulässige Vorbefassung ableiten.

Wieweit diese Grundsätze auch dann zutreffen, wenn an den verschiedenen Verfahren unterschiedliche Parteien beteiligt sind, braucht vorliegend nicht geklärt zu werden. Bei wechselnden Parteien besteht die zusätzliche Schwierigkeit, dass das Gericht bei seinen früheren Entscheiden von den Rechts- und Sachdarlegungen der damaligen Verfahrensbeteiligten auszugehen hatte. Wollen die Beteiligten eines späteren Verfahrens neue Argumente vorbringen, werden sie allenfalls die Befürchtung hegen, dass das Gericht diese nicht mehr unvoreingenommen prüft, nachdem es bereits einmal entschieden hat. Aufgrund der dargestellten Rechtsprechung kann aber wohl auch in diesen Fällen nicht von vornherein eine Ausstandspflicht angenommen werden.

4.  

Der Einwand der Beklagten, die mit dem Urteil vom 20. September 2001 (VR.2001.00001) befassten Gerichtsangehörigen seien wegen ihrer Beteiligung an jenem Verfahren befangen, ist nach dem Gesagten nicht begründet. Weitere Ausstandsgründe wurden von der Beklagten nicht geltend gemacht. Ihr Ausstandsbegehren ist daher abzuweisen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Das Ausstandsbegehren wird abgewiesen.

2.    Über die Kosten wird im Endentscheid befunden.

3.    Mitteilung an …