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VK.2006.00007
Entscheid
der 3. Kammer
vom 10. Juli 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Bruno Fässler, Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A, Fa. A, vertreten durch RA B, Kläger,
gegen
Stadt R, vertreten durch RA C, Beklagte,
betreffend Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag, hat sich ergeben: I. Die Stadt R als Auftraggeberin und A als Beauftragter schlossen am 3./8. September 1999 einen Vertrag über die Abfuhr von Abfällen. Mit diesem Vertrag übertrug die Stadt R A die Abfallsammeldienste auf dem Gebiet der Stadt R und den Transport dieser Abfälle zu den von ihr bestimmten Abladeorten. Am 26. Februar 2003 beschloss der Stadtrat der Stadt R eine Änderung des Abladeortes für die Abfälle mit einer gleichzeitigen Erhöhung der Entschädigungen für den Mehraufwand. Diese Änderung des Vertrages trat am 1. Januar 2004 in Kraft. Nachdem Verhandlungen zwischen den Vertragsparteien über eine Anpassung der Entschädigungsregelung gescheitert waren, kündigte der Stadtrat R mit Schreiben vom 26. September 2005 den Vertrag. A liess in der Folge am 27. Oktober 2005 beim Bezirksrat R Rekurs erheben. Mit Schreiben vom 29. November 2005 wandte sich die Stadt R an A und erklärte allein für den Fall, dass sich die am 26. September 2005 ausgesprochene Kündigung im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens wider Erwarten als ungültig erweisen sollte, die bedingungslose und unwiderrufliche Kündigung, womit das entsprechende Vertragsverhältnis spätestens per 31. Mai 2006 ende. Die Stadt R publizierte in der Folge am 9. Januar 2006 das Submissionsverfahren für die Abfuhr von Kehricht, Grüngut und Karton. Auftragsbeginn sei der 1. Mai 2006, wobei ein späterer Termin vorbehalten bleibe; Auftragsende sei der 31. Dezember 2010. Die Angebote seien bis zum 20. Februar 2006 einzureichen. Die Offertöffnung erfolgte am 22. Februar 2006. Schliesslich vergab die Stadt R den Auftrag zu Abfuhrentsorgung per 1. Mai 2006 der D AG. A zog am 19. Januar 2006 seinen Rekurs vom 27. Oktober 2005 beim Bezirksrat R zurück. Gleichentags erhob er beim Verwaltungsgericht verwaltungsgerichtliche Klage auf Feststellung der Ungültigkeit der Vertragskündigung. Mit Entscheid vom 25. Juni 2006 (VK.2006.00003, www.vgrzh.ch) trat das Verwaltungsgericht mangels eines rechtlichen Interesses an einer Feststellung nicht auf die Klage ein. II. A gelangte am 10. November 2006 erneut an das Verwaltungsgericht, diesmal mit dem Begehren um Zusprechung eines Schadenersatzes von Fr. 1'055'198.55 nebst Schadenszins zu 5% seit dem 1. Mai 2006. Die Stadt R beantragte in ihrer Klageantwort die Abweisung der Klage. In der Replik vom 17. September 2007 reduzierte A seine Forderung auf Fr. 1'003'936.50, während die Stadt R am 20. November 2007 weiterhin an ihrem Begehren um Abweisung der Klage festhielt. Mit Präsidialverfügung vom 18. März 2008 räumte das Verwaltungsgericht dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme zu den durch die Beklagte mit der Duplik eingereichten Beilagen ein. Die Stellungnahme erfolgte fristgemäss am 21. April 2008. Die Beklagte äusserte sich mit Schreiben vom 19. Mai 2008 unaufgefordert zur Stellungnahme des Klägers. Die Kammer zieht in Erwägung: 1. 1.1 In Anlehnung an die Funktionstheorie ist ein Vertrag öffentlichrechtlicher Natur, wenn er unmittelbar die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft oder Materien enthält, die an sich vom öffentlichen Recht geregelt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 18; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 1058). 1.2 Gemäss Art. 31b des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) werden Siedlungsabfälle (nebst hier nicht interessierenden weiteren Abfällen) durch die Kantone entsorgt (Abs. 1 Satz 1). Die Kantone legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Abfallanlagen (Abs. 2). Art. 31c USG stellt den Siedlungsabfällen (sowie den in Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG genannten weiteren Abfällen) die "übrigen" Abfälle gegenüber, die vom Inhaber zu entsorgen sind. Mit dieser Regelung wird für die in Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG genannten Abfälle ein kantonales Entsorgungsmonopol statuiert, was mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar ist (BGE 123 II 359 E. 5b S. 368; kritisch: Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 672). Die Kantone können diesen Entsorgungsauftrag an die Gemeinden delegieren, von welcher Möglichkeit der Kanton Zürich Gebrauch gemacht hat. Gemäss § 35 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG) sorgen die Gemeinden für Erstellung und Betrieb von Anlagen für die Behandlung von Siedlungsabfällen. Sie regeln das Sammelwesen, einschliesslich der getrennten Sammlung bestimmter Abfälle, und die Behandlung der Siedlungsabfälle in einer Verordnung, die der Genehmigung durch die Baudirektion bedarf (vgl. VGr, 11. November 2004, VB.2004.00367, E. 3.1, www.vgrzh.ch; BGr, 6. Juli 2005, 1A.11/2005, E. 4.1, www.bger.ch). 1.3 Die Beseitigung von Abfällen gehört nach dem Gesagten zu den von der Beklagten wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben, weshalb der hier vorliegende Vertrag öffentlichrechtlicher Natur ist. Der Vertrag zwischen den Parteien nennt allerdings in den Schlussbestimmungen R als Gerichtsstand (Ziff. 6.4 des Vertrags), was als Indiz hierfür gewertet werden könnte, dass die Parteien anlässlich des Vertragsschlusses der Meinung waren, einen privatrechtlichen Vertrag abzuschliessen. Auf den subjektiven Willen der Parteien ist jedoch bei der Frage, ob es sich um einen verwaltungsrechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag handelt, nicht abzustellen. Vielmehr ist das dominierende Abgrenzungselement im Vertragsgegenstand und -zweck zu erblicken (RB 1997 Nr. 8 E. 1). Durch die Zuordnung des vorliegenden Vertrags zum öffentlichen Recht ergibt sich, dass zur Behandlung von Streitigkeiten aus diesem Vertrag gemäss § 82 lit. k VRG das Verwaltungsgericht zuständig ist, womit sich die Gerichtsstandsklausel als nichtig erweist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Klage einzutreten. 2. 2.1 Die Beklagte bestreitet jeweils die geltend gemachten Ansprüche der Gegenseite vollumfänglich. Bestritten werden auch generell sämtliche Sachdarstellungen der Gegenseite, soweit sie nicht ausdrücklich anerkannt werden (Klageantwort S. 3, Duplik S. 2). Solche pauschalen Bestreitungen genügen nicht und bleiben unbeachtlich (vgl. die Androhung in den Präsidialverfügungen, bei Säumnis würde auf Grund der Akten entschieden; Kölz/Bosshart/Röhl, § 84 N. 2 f. in Verbindung mit § 83 N. 1, 9 ff. und 26; RB 1986 Nr. 114 E. b S. 154). 2.2 Der Sachverhalt erweist sich, wie nachfolgend aufgezeigt wird, aufgrund der bereits mit den Rechtschriften eingereichten Beweismittel als umfassend ermittelt, weshalb auf die Erhebung der von den Parteien zusätzlich zum Beweis ihrer Sachverhaltsdarstellung angebotenen Beweismittel (Zeugenbefragung, Augenschein und Expertengutachten) verzichtet werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 10). 3. 3.1 Unbestritten ist zunächst unter den Parteien, dass die Beklagte am 26. September 2005 beziehungsweise spätestens mit ihrem Schreiben vom 29. November 2005 eine Kündigung des von ihnen im September 1999 geschlossenen Vertrages ausgesprochen hat und dass das Vertragsverhältnis in der Folge am 30. April 2006 beendet worden ist. Unter den Parteien ist aber strittig, ob die Beklagte überhaupt zur Kündigung berechtigt gewesen war. Diese Frage lässt sich nur durch Auslegung des Vertrages klären. Öffentlich-rechtliche Verträge sind dabei grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Danach ist eine Willenäusserung so auszulegen, wie sie der Empfänger unter Berücksichtigung des früheren Verhaltens des Erklärenden und der im Zeitpunkt der Erklärung bekannten Umstände in guten Treuen vernünftigerweise verstehen und als wirklich gewollt betrachten durfte und musste. Im Zweifelsfall ist zu vermuten, dass die Verwaltung keine Vereinbarung treffen wollte, die mit den von ihr zu wahrenden öffentlichen Interessen im Widerspruch steht und dass auch der Vertragspartner sich hierüber Rechenschaft gibt. Die Auslegung hat sich primär am Wortlaut zu orientieren; abzustellen ist dabei auf den normalen Sprachgebrauch, sofern nicht Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Parteien von einem besonderen Wortsinn ausgegangen sind (René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 20 B V; RB 1985 Nr. 98; ZBI 88/1989, S. 82, 87; BGE 109 II 219 E. 2c S. 224 mit Hinweisen). 3.2 Auszugehen ist damit vom Wortlauf des Vertrages, dessen Ziff. 4.6 und 4.7 wie folgt lauten: 4.6 Bei erheblich veränderten Rahmenbedingungen wie
- starke Zu- oder Abnahme der Mengen - veränderte Transportwege - veränderte Abfuhrintervalle - veränderte Abfalltechnologie - Notstandsmassnahmen
kann jede Partei eine Überprüfung der Entschädigungsregelung verlangen.
4.7 Weist eine Partei nach, dass die geltende Entschädigungsregelung zu einer unzumutbaren finanziellen Übervorteilung führt, kann sie eine Neuberechnung der Entschädigungsregelung verlangen.
Ziff. 5.1 - 5.3 des Vertrages betreffen die Vertragsdauer: Demnach trat der vorliegende Vertrag am 1. Januar 2000 in Kraft und war erstmals kündbar auf den 31. Dezember 2009 (Ziff. 5.1 des Vertrags). Ziff. 5.2 des Vertrags lautet wie folgt: 5.2 Ist einer Vertragspartei aus wichtigen Gründen (wie zum Beispiel Nichtzustandekommen einer Einigung über die Entschädigung, oder trotz schriftlicher Abmahnung andauernde Vertragsverletzungen) das Einhalten nachweislich nicht mehr zumutbar, kann sie ihn jederzeitig einseitig mit einer sechsmonatigen Frist künden.
3.3 Zusammenfassend ergibt sich aus dem Wortlaut des Vertrags Folgendes: Vorgesehen war eine feste Vertragsdauer von 10 Jahren bis zum 31. Dezember 2009. Dennoch war eine ausserordentliche Kündigung möglich, wenn aus wichtigen Gründen einer Partei die Fortführung des Vertrages nicht mehr zumutbar war. Dabei wurde ausdrücklich das Nichtzustandekommens einer Einigung über die Entschädigung als wichtiger Grund aufgeführt. Über das Vorhandensein wichtiger Gründe befindet das Gericht nach seinem Ermessen (VGr, 16. Dezember 1999, VK.1999.00002, E. 5a; 17. Januar 2008, VK 2006.00005, E. 4.2, www.vgrzh.ch). 4. 4.1 Nach der Rechtsprechung müssen die Parteien bei langfristigen Verträgen damit rechnen, dass sich die zur Zeit des Vertragsschlusses bestehenden Verhältnisse später ändern. Sehen die Parteien ausdrücklich oder sinngemäss davon ab, den Einfluss solcher Änderungen auf die gegenseitigen Leistungen auszuschliessen, so entspricht es grundsätzlich dem Wesen des Vertrages, dass er so erfüllt wird, wie er abgeschlossen worden ist (BGE 127 III 300, 305 mit Hinweisen). Die Aufhebung oder Anpassung vertraglicher Rechte und Pflichten ist möglich, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts massgebend sind, seit Abschluss des Vertrages so stark verändert haben, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben nicht mehr zugemutet werden darf, d.h. wenn das Beharren auf der vereinbarten Forderung geradezu eine Ausbeutung des Missverhältnisses von Leistung und Gegenleistung und damit einen Rechtsmissbrauch darstellen würde (BGE 122 I 328, 341). Diese so genannte clausula rebus sic stantibus beruht dabei auf dem Grundsatz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr (vgl. Heinrich Honsell, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 3.A., Art. 2 Rz. 19 mit Hinweisen). Beim verwaltungsrechtlichen Vertrag wird die clausula rebus sic stantibus im Allgemeinen weniger restriktiv angewendet als beim privatrechtlichen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1124, Stefan Vogel, ZBl 109/2008, S. 307 mit Hinweisen.). Der Kläger macht denn auch sinngemäss geltend, die Parteien hätten vertraglich unter Ziff. 4.6 und 4.7 eine solche clausula rebus sic stantibus postuliert und für die Änderung des Vertrages müsse daher die "Qualität einer clausula rebus sic stantibus" gefordert werden. 4.2 Die Parteien haben aber im vorliegenden Fall eine eigene Regelung hinsichtlich der Überprüfung der Rahmenbedingungen des Vertrages getroffen. Es war ihnen somit bereits im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bewusst, dass während der Dauer des Vertrages Äquivalenzstörungen - das heisst Störungen im Gleichgewicht von Leistung und Gegenleistung - auftreten könnten und sie wollten bei erheblichen Störungen den Verhandlungsweg beschreiten. Die getroffene Regelung, welche die Überprüfung der Entschädigungsregelung bereits bei veränderten Transportwegen, veränderter Abfalltechnologie oder einer starken Zu- oder Abnahme der Menge vorsah, zeigt dabei deutlich, dass kein derart offensichtliches Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung eingetreten sein muss, welches bei einem Beharren auf der Weiterführung des Vertrages als rechtsmissbräuchlich erscheinen würde, damit die Entschädigungsregelung neu verhandelt werden kann. Diesen vertraglich vorgesehenen Weg sind die die Parteien denn auch schon einmal gegangen, als im Jahre 2003 ein neuer Abladeort bestimmt wurde - was nichts anderes als veränderte Transportwege im Sinne von Ziff. 4.6 des Vertrages bedeutete - und gleichzeitig die Erhöhung der Entschädigung als Anhang 3 zum Vertrag vereinbart wurde. Das vertraglich vorgesehen Verfahren greift und griff daher schon bei einer milderen Störung von Leistung und Gegenleistung Platz, als dies unter den privatrechtlichen Voraussetzungen der clausula rebus sic stantibus der Fall wäre, die geradezu ein rechtsmissbräuchliches Beharren auf den Vertrag verlangen. Folglich sind die Fragen betreffend die Voraussetzungen der clausula rebus sic stantibus vorliegend nicht zu prüfen. 4.3 Zu prüfen ist hingegen, wie die Ziffn. 4.6 und 4.7 zu verstehen sind. Ziff. 4.6 verlangt erheblich veränderte Rahmenbedingungen, damit eine Partei eine Überprüfung der Entschädigungsregelung verlangen kann. Weist eine Partei nach, dass die geltende Entschädigungsregelung zu einer unzumutbaren finanziellen Übervorteilung führt, kann sie nach Ziff. 4.7 eine Neuberechnung der Entschädigungsregelung verlangen. Wie der Kläger zu Recht geltend macht und von der Beklagten nicht bestritten wird, sind die Ziffn. 4.6 und 4.7 des Vertrages kumulativ anzuwenden. Gemeinsam regeln sie, wann die Entschädigungsregelung anzupassen ist, wenn sich die Verhältnisse nach Vertragsschluss geändert haben. Damit erhellt sich aber, dass entgegen der Auffassung des Klägers der in Ziff. 4.7 des Vertrages verwendete Begriff der "finanziellen Übervorteilung" nicht auf Art. 21 des Obligationenrechts (OR) verweist. In jener Norm wird nämlich nicht die Anpassung eines Vertrages aufgrund veränderter Verhältnisse geregelt, sondern die Ausnützung einer Schwächelage einer Partei bei Vertragsschluss, welche sie in eine unterlegene Verhandlungsposition versetzt (Peter Gauch et al., Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 8. A., Zürich etc. 2003, N. 738). Demnach beschlägt Art. 21 OR die Situation bei Vertragsschluss, während Ziff. 4.7 in Verbindung mit Ziff. 4.6 des Vertrages sich auf Verhältnisse bezieht, die erst nach Vertragsschluss eingetreten sind. Folglich ist der im Vertrag verwendete Begriff der "finanziellen Übervorteilung" eigenständig auszulegen. Dabei ist offensichtlich, dass damit ein Missverhältnis zwischen der Leistung des Klägers und der finanziellen Gegenleistung der Beklagten gemeint ist. Dieses muss nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch – von welchem ja bei der Auslegung auszugehen ist (vgl. E. 3.1) - zudem beträchtlich sein. Hingegen muss es nicht derart offensichtlich sein, dass das Beharren auf die Weiterführung des Vertrages geradezu als rechtsmissbräuchlich erschiene (vgl. dazu auch die Ausführungen in E. 4.2). Zusammengefasst besteht gemäss den Ziffn. 4.6 und 4.7 des Vertrages ein Anspruch auf Anpassung der Entschädigung, wenn sich die Rahmenbedingungen einerseits erheblich verändert haben und wenn anderseits diese Veränderungen dazu führen, dass ein beträchtliches Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung entsteht. 5. 5.1 Es ist daher im Folgenden zu klären, ob sich die Rahmenbedingungen seit dem Vertragsschluss so erheblich verändert haben, dass ein beträchtliches Missverhältnis zwischen der Leistung des Klägers und der finanziellen Entschädigung durch die Beklagte entstanden ist. Von vornherein keine Veränderung der Rahmenbedingungen sind bei einem festen Vertragsverhältnis die von der Beklagten geltend gemachten geänderten Marktbedingungen und damit auch das Ergebnis der Submission nach der Kündigung des streitbetroffenen Vertragsverhältnisses. Nach dem Grundsatz "pacta sunt servanda" sind Verträge prinzipiell so zu halten, wie sie geschlossen wurden, und es gehört nachgerade zum Wesen von Verträgen mit langer Laufzeit, dass die Parteien vorhersehbare Kosten und Entschädigungen dem Risiko von veränderten Marktpreisen vorziehen. Ohne Belang für die Beurteilung, ob eine Änderung der Rahmenbedingungen vorliegt, ist schliesslich auch der Unternehmerlohn des Klägers. Anders zu entscheiden hiesse, dass eine Steigerung der Produktivität durch unternehmerische Entscheide nicht mehr dem Unternehmer zu Gute käme und damit die Eigeninitiative eines Entsorgungsunternehmers gelähmt würde. Sinn und Zweck der Bestimmungen von Ziff. 4.6 und 4.7 des Vertrages war aber nur der Ausgleich von Äquivalenzstörungen, welche durch Änderungen hervorgerufen wurden, die von den Parteien nicht beeinflusst werden konnten. Die Parteien vereinbarten mit anderen Worten eine Korrekturmöglichkeit, wenn exogene Faktoren das Vertragsgleichgewicht stören würden (vgl. auch E. 4.3). 5.2 In ihrem Kündigungsschreiben vom 26. September 2005 begründete die Beklagte die Kündigung des Vertrages unter anderem damit, dass die Abgeltung für die Abfuhr von Haushalt- und Gewerbekehricht aufgrund der Koppelung an die Grundgebühren und die massive Zunahme der Haushalte in der Stadt, eine Entwicklung genommen habe, die in keinem Verhältnis mehr zu den erbrachten Leistungen stehe. Damit machte sie sinngemäss geltend, dass sich die Rahmenbedingungen erheblich geändert hätten. 5.2.1 Die Entschädigung für den Haus- und Gewerbekehricht wurde auf der Basis der erhobenen Grundgebühren festgelegt und damit an die Anzahl Haushalte gekoppelt. Sie betrug bei Vertragsbeginn Fr. 39.-. Zusätzlich wurden dem Kläger per 1. Januar 2004 pro eingelieferter Tonne Kehricht Fr. 11.- für Mehrkosten vergütet, da aus verschiedenen Gründen ein neuer Abladeort bestimmt wurde. Für den übrigen Kehricht (Grüngut und Karton) sowie eine separate Gewerbekehrichttour wurde die Entschädigung an den Tonnenpreis gemäss dem Tarif des Schweizerischen Nutzfahrzeugverbandes (ASTAG) geknüpft. Dieses System hatte zur Folge, dass Schwankungen in der Abfallmenge beim Haus- und Gewerbekehricht keine Auswirkungen auf die Entschädigung – wohl aber auf den Aufwand – des Klägers hatten, während eine Zunahme der Haushalte sich direkt in den Entschädigungen niederschlug. Der Kläger hält dagegen, dass die Bevölkerung nur unmassgeblich zugenommen habe, während die Siedlungsabfälle massiver zugenommen hätten. In Bezug auf die Veränderungen der Rahmenbedingungen ist jedoch nicht massgeblich, ob eine wesentliche Zunahme der Bevölkerung stattfand, sondern einzig, ob eine solche bezüglich der Anzahl Haushalte vorlag und ob die damit verbundene Zunahme der Entschädigungen auch mit einer adäquaten Zunahme des Aufwandes einherging. 5.2.2 In der Stadt R wurden in den (Vertrags-)Jahren 2000 ‑ 2005 insgesamt 114 Baugesuche für Einfamilienhäuser und 143 für Mehrfamilienhäuser eingereicht. Der Wohnungsbestand erhöhte sich von 6321 Wohnungen (Ende 1999) auf deren 7400 (Ende 2005), mithin um 1079 Einheiten, was einer durchschnittlichen Wohnungsbautätigkeit von 215 Wohnungen pro Jahr entsprach. Dabei fällt vor allem die markante Steigerung um 305 Wohnungen im Jahre 2004 und sogar um 394 Wohnungen im Jahre 2005 auf. Im Lichte der Entwicklung in den 9 Jahren vor dem Vertragschluss, in welchen durchschnittlich 76 Wohnungen pro Jahr erstellt wurden, muss dieses Wachstum, das nahezu einer Verdreifachung der durchschnittlichen bisherigen Bautätigkeit entspricht, als eine sehr erhebliche Veränderung der Rahmenbedingungen qualifiziert werden. Diesen Umstand schmälert auch der Einwand des Klägers wenig, dass sich der Leerwohnungsbestand erhöht hat, denn die Quote an nicht bewohnten Wohnungen stieg von 1% im Jahr 1999 nur auf 3.1% im Jahre 2005. Dieser leichte Anstieg fällt angesichts der der Erhöhung des Wohnungsbestandes um 17% in der gleichen Periode nur wenig ins Gewicht. 5.2.3 Die stetige Zunahme der Haushalte zeigt sich denn auch in der starken Zunahme des Entgeltes für den Kläger aus der Entsorgung des Haushalt- und Gewerbekehrichts. Zu berücksichtigen ist hier allerdings der bereits erwähnte Wechsel des Abladeortes ab dem Jahre 2004, welcher durch einen Zuschlag von Fr. 11.- pro Tonne entschädigt wurde. Die Entgelte für die Entsorgung des Haushalt- und Gewerbekehrichts beliefen sich während der Vertragsdauer auf folgende Beträge:
Damit erhöhten sich die Entschädigungen der Beklagten an den Kläger für die Entsorgung des Haushalt- und Gewerbekehrichts insgesamt während der Vertragsdauer auch unter Nichtanrechnung des Zuschlages um über 19 %. Unter Berücksichtigung des Zuschlages waren es sogar 27.6%. Der Kläger geht dabei selber von einer Steigerung der Bruttoentschädigungen um 23% aus. Dabei ist ein klarer Trend zur Erhöhung der Entgelte festzustellen. Der Preis pro Tonne für die Entsorgung des Haushalt- und Gewerbekehrichts entwickelte sich wie folgt:
Der Tonnenpreis für den Haushalt- und Gewerbekehricht hat sich somit um 11.5% erhöht. Unter Berücksichtigung des Zuschlages von 11.- pro Tonne hat sich der Preis sogar um 19.5% gesteigert. Auch hier ist über die Vergleichsjahre ein klarer Trend zur Erhöhung feststellbar. 5.3 5.3.1 Eine Zunahme der Wohnbauten hatte zwangsläufig auch eine Zunahme des Aufwandes auf Seiten des Klägers zur Folge. Diese drückt sich grundsätzlich in der zu entsorgenden Abfallmenge aus, aber auch in der Zunahme des Fahrweges, der die Neubauten erschliesst. Es ist daher zu prüfen, ob der Erhöhung der Entgelte auch eine äquivalente Erhöhung des Aufwandes entgegen stand. Die gesamte Abfallmenge für Haushalt und Gewerbe schwankte in den Jahren 2000 ‑ 2005 wie folgt:
Der Kläger und auch die Beklagte nennen in ihren Rechtschriften verschiedentlich die Menge von 3105 Tonnen im Jahr 2005. Der Kläger hat aber selber in seiner Abrechnung für das Jahr 2005 der Beklagten die Entsorgung von 2512.4 Tonnen Haushalt- und Gewerbekehricht in Rechnung gestellt und die Menge an separatem Gewerbekehricht betrug gemäss einer von der Beklagten eingereichten und vom Kläger nicht bestrittenen Aufstellung 492.8 Tonnen, so dass von einem Total von 3005 Tonnen im Jahr 2005 auszugehen ist. Zu berücksichtigen ist immerhin, dass auch der Kläger während der Vertragsverhandlungen von gleich bleibenden Abfallmengen und nicht von einer markanten Steigerung derselben ausging, indem er seinen Berechnungen für seine Offerte und damit für die Weiterführung des Vertrages eine Menge von 2908 Tonnen zu Grunde legte. Der Durchschnitt der Abfallmenge betrug folglich in den Vertragsjahren 2982 Tonnen pro Jahr und somit nur 2.5% mehr als bei Vertragsbeginn, wobei kein Trend zu Erhöhung der Menge im Laufe der Zeit erkennbar ist. Selbst wenn von der Abfallmenge des Jahres 2005 im Vergleich zu derjenigen des Jahres 2000 ausgegangen würde, wäre lediglich ein Anstieg von 3.3% zu verzeichnen. Eine erhebliche Veränderung der Abfallmenge ist damit trotz der starken Zunahme der Wohnungsbauten nicht eingetreten, und ein Trend in eine Richtung ist nicht auszumachen. 5.3.2 Zu prüfen ist sodann, ob der Kläger durch den Neubau von Strassen einen erheblichen Mehraufwand zu tragen hatte. Während wie erwähnt 1079 Wohneinheiten neu erstellt wurden, hat die Beklagte aber nur 1080 Meter Strasse neu gebaut. Dies entspricht einer Zunahme des vom Kläger zu befahrenden Gemeinde- und Staatsstrassennetzes von weniger als 2%. Die offensichtlich sehr verdichtete Überbauungsweise resultierte zum grössten Teil aus Arealüberbauungen im Sinne von § 69 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Aber auch im neuen Einfamilienhausgebiet "P" wurden überwiegend Reihen- oder Doppeleinfamilienhäuser erstellt. Es ist gerichtnotorisch, dass die Entsorgung von Abfällen bei Reiheneinfamilienhäusern und Mehrfamilienhäusern durch die aufgestellten Sammelcontainer (vgl. § 249 Abs. 1 und Abs. 2 PBG) wesentlich effizienter erfolgt als in Einfamilienhausgebieten. Die Entsorgungslösung erfordert für die Beurteilung einer Arealüberbauung zudem spezielle Beachtung (vgl. § 71 Abs. 2 PBG). Auch wenn zu berücksichtigen ist, dass nicht alleine auf den sehr kurzen Mehrweg abgestellt werden kann, um den zusätzlichen zeitlichen Aufwand des Klägers zu bemessen, ergibt doch eine Gesamtbetrachtung, dass durch die stark verdichtete Überbauung in Arealbauweise und die gute Erschliessung in den Neubaugebieten "N/O-Platz" und "P" eine sehr effiziente Entsorgung der Abfälle möglich war. 5.3.3 Eine Analyse der Aufwandentwicklung, die sich sie aus den vom Kläger selber eingereichten Gewinn- und Verlustrechnungen ergibt, kann sodann einen Hinweis auf den Umfang des zusätzlichen Aufwandes bieten. Zu beachten ist aber immerhin, dass eine verhältnismässig geringe Aufwandsteigerung in der Rechnung des Klägers auch auf eine verbesserte Arbeitsweise zurückgeführt werden kann, welche ihm als Unternehmer zu Gute kommen muss (vgl. auch oben Ziff. 5.1) und damit nicht notwendigerweise den gesamten zusätzlichen Aufwand widerspiegelt. Bei der Aufstellung der Aufwandpositionen in dieser Kontrollrechnung ist zudem zu beachten, dass der Kläger im Geschäftsjahr 2005 Aufwand verbucht hat, der im Zusammenhang mit der vorliegenden Streitsache liegt. Damit die dem Kläger aus den veränderten Rahmenbedingungen erwachsene Aufwandsteigerung richtig beurteilt werden kann, müssen diese Positionen korrigiert werden. So sind insbesondere die Prozessrückstellungen und die Rechtberatungskosten nicht zu berücksichtigen. Hinsichtlich der getätigten Abschreibungen sind diese nur wie in den Jahren 2000 ‑ 2004 zuzulassen, mithin im Umfang von durchschnittlich Fr. 24'000.-, da die insgesamt verbuchten Abschreibungen der Fahrzeuge aufgrund der Auflösung des Vertragsverhältnisses ausserordentlicher Natur sind. Eine Gegenüberstellung des Aufwandes aus dem Geschäftsjahr 2000 mit demjenigen des Geschäftsjahres 2005 ergibt zusammengefasst folgendes Bild:
Der ordentliche Aufwand des Klägers hat sich folglich in den Jahren 2000 bis 2005 – korrigiert um die ausserordentlichen Aufwandpositionen – nur um 7.5% erhöht. Dies entspricht auch ungefähr den Angaben des Klägers, wonach die Veränderungen mit einem Plus von 8% zu Buche schlügen. Auffällig ist zudem insbesondere, dass sich der Aufwand für Löhne und Gehälter nur um 5.6% erhöht hat, drückt sich doch in ihrer Steigerung vorwiegend die Zunahme der zeitlichen Belastung für die Erledigung des übertragenen Auftrages aus. Da sämtliche vom Kläger vorgebrachten Mehrkosten - vor allem die allgemeine Teuerung, die Steigerung der Treibstoffkosten, die Erhöhung der Leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe und die höhere zeitliche Belastung - in den Aufwandpositionen berücksichtigt sind, widerspiegelt der Unterschied zwischen der grossen Zunahme der Entgelte und der bescheidenen Aufwandsteigerung die erhebliche Veränderung der Rahmenbedingungen und "finanzielle Übervorteilung" im Sinne der Ziffn. 4.6 und 4.7 des Vertrages. Der gesteigerte Aufwand umfasst aber auch die Mehrleistungen, welche aus dem Wechsel des Abladeortes im Jahre 2004 resultierten und ist daher im Verhältnis zu der gesamten Zunahme der Entgelte zu setzen, welche insgesamt 27% betragen hat (vgl. oben 5.2.3). Die relativ geringe Aufwandsteigerung von 7.5% kontrastiert damit noch stärker mit der Zunahme der Entgelte. 5.4 Der Kläger macht schliesslich geltend, dass noch per 1. Januar 2004 das Verhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung aus dem Vertrag als äquivalent beurteilt worden sei, da eine Vertragsanpassung von Fr. 11.- pro Tonne aufgrund des geänderten Abladeortes vereinbart worden sei. Dass der Vertrag von der Beklagten auch im Zeitpunkt der Anpassung noch als äquivalent beurteilt wurde, ist offensichtlich. Hingegen kann der Kläger nichts aus dieser Beurteilung zu seinen Gunsten ableiten. Der Stadtratsbeschluss, welcher eine Änderung des Abladeortes und eine Erhöhung der Entschädigung um Fr. 11.- pro Tonne vorsah, datiert vom 26. Februar 2003. Dabei war die Höhe der Entschädigung gar nicht Gegenstand der Beratungen. Der Kläger bringt zudem selber vor, dass das Gebiet "N/O-Platz" im Verlauf der 90er Jahre erschlossen wurde. Während aber in den 90er Jahren und insbesondere auch bis zum Vertragsabschluss im Jahr 1999 keine im Vergleich zu den Vorjahren aussergewöhnliche Bautätigkeit zu verzeichnen war, erfolgte eine starke Zunahme der Bautätigkeit bei den Mehrfamilienhäusern erst im Jahre 2002 und vor allem 2003, als insgesamt für 93 Mehrfamilienhäuser Baubewilligungen erteilt wurden, die dann in den jeweiligen Folgejahren auch gebaut wurden. Vom Kläger nicht bestritten wird sodann, dass die Beklagte zum Zeitpunkt der Beschlussfassung noch nicht einmal über die Abfallzahlen des Jahres 2002 verfügte. Angesichts der baulichen Entwicklung hatte die Beklagte damit zum Zeitpunkt des Stadtratsbeschlusses noch keine ausreichenden Anhaltspunkte, welche auf eine erhebliche Veränderung der Rahmenbedingungen hindeuteten und damit auch keine Veranlassung, das Entschädigungsregime zu hinterfragen. 5.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass in den Jahren 2000 bis 2005 die Anzahl Haushalte um 17% und die Entgelte um 19% oder unter Berücksichtigung der Mehrkostenentschädigung sogar um 27% zugenommen haben. Dem stand nur eine Aufwandzunahme von 3.3% an Tonnagen sowie 2% an Weg entgegen. Diese Aufwandsteigerung hatte beim Beklagten lediglich eine Kostensteigerung von 7.5% zur Folge. Selbst in der für den Kläger günstigsten Betrachtungsweise haben damit die Entschädigungen um mehr als das Dreifache im Vergleich zum gestiegenen Aufwand zugenommen. Diese erhebliche Veränderung der Rahmenbedingungen hat zu einem so beträchtlichen Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung geführt, dass die Beklagte zu Recht die Überprüfung und Neuberechnung der Entschädigungsregelung im Sinne der Ziffn. 4.6 und 4.7 des Vertrages verlangt hat. 6. Entgegen der klägerischen Behauptung, ist die Unvorhersehbarkeit der Veränderungen keine Voraussetzung für das Recht beider Parteien, eine Überprüfung der Entschädigungsregelung zu verlangen. Der Vertrag liess dies – im Gegensatz zur clausula rebus sic stantibus (ZBl 94/1993, S. 231 ff.) – jederzeit unabhängig von einer allfälligen Vorhersehbarkeit bereits alleine bei erheblich veränderten Rahmenbedingungen zu. Einzige Schranke wäre hier, dass die Beklagte im Zeitpunkt des Vertragsschlusses von den Veränderungen bereits Kenntnis gehabt hätte und den Vertrag dennoch in der vorliegenden Form eingegangen wäre. Eine Berufung auf die veränderten Rahmenbedingungen würde in diesem Fall einen offensichtlichen Rechtmissbrauch darstellen, der keinen Rechtsschutz beanspruchen könnte. Anhaltspunkte hierfür gibt es keine, im Gegenteil: Der vom vorliegenden Streit betroffene Vertragsschluss erfolgte, nachdem der Kläger beziehungsweise dessen Vater bereits seit Jahrzehnten die Abfallsammeldienste für die Beklagte besorgt hatte und ersetzte einen Vertrag über die Abfuhr von Abfällen aus dem Jahre 1995. Ein Vergleich der beiden Verträge bestätigt das von der Beklagten vorgebrachte Motiv des Vertragsschlusses, welches vorwiegend in einer Anpassung der vertraglichen Grundlagen an einen geänderten Sammelrhythmus beim Hauskehricht, Karton und Altmetall bestand. Die Parteien übernahmen nebst der Art der Entschädigung auch die Kündigungsregelung und die Gründe für eine Überprüfung der Entschädigungsregelung. Es ist daher davon auszugehen, dass beide Parteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses davon ausgingen, dass keine wesentlichen Änderungen der Rahmenbedingungen in den nächsten Jahren eintreten würden. Bereits dargelegt wurde auch, dass die Beklagte im Zeitpunkt des Vertragsschlusses im Jahre 1999 keine Kenntnis von der sich abzeichnenden starken Entwicklung der Wohnbautätigkeit hatte. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beklagte die bauliche Entwicklung im Zeitpunkt des Vertragsschlusses nicht vorhergesehen hat. 7. Die Grenzen des Rechtes zur Überprüfung der Entschädigungsregelung gemäss Ziffn. 4.6 und 4.7 des Vertrages zur Kündigung aufgrund des Nichtzustandekommens einer Einigung über die Entschädigung ergeben sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr. Es ist daher zu überprüfen, ob die Kündigung des Vertrages gemäss Ziff. 5.2 durch die Beklagte rechtsmissbräuchlich erfolgt ist. Das träfe dann zu, wenn sie gar keine Einigung über die Entschädigungsregelung angestrebt hätte, um so den Vertrag kündigen zu können. Um diese Frage zu klären, ist einerseits ein Blick auf die Motive der Vertragsverhandlungen zu werfen und anderseits die Qualität der Angebote im rechtlichen Kontext und im Marktumfeld zu würdigen. 7.1 Der Kläger hält dabei dafür, dass er von sich aus im Dezember 2004 das Gespräch mit der Beklagten gesucht habe und im Eintausch gegen eine Vertragsverlängerung eine Reduktion der Entschädigungen offeriert habe. Diese Darstellung der Abläufe wird aber durch eine von ihm selber eingereichte Aktennotiz widerlegt. Auszugehen ist vielmehr davon, dass bereits vor dem 18. Mai 2004 Gespräche über den Wechsel zu einer Verrechnung pro Tonne und über eine Reduktion des Preises geführt wurden. Dieser Sachverhalt findet auch eine Stütze im Schreiben des Klägers vom 8. Juni 2005, worin er zu erkennen gibt, dass er sein Angebot von Anfangs 2005 "nach verschiedenen Besprechungen" unterbreitet habe. Erstellt ist somit, dass die Parteien im Laufe des Jahres 2004 Verhandlungen über die Änderung des Vertrages aufnahmen. Der Kläger offerierte einen Preis, welcher nach seinen Berechnungen Einsparungen von Fr. 95'000.- pro Jahr erbracht hätten, verband dieses Angebot aber mit der Forderung auf Verlängerung der Laufzeit des Vertrages bis zum Ende des Jahres 2015. Weil diese Offerte mit einem Preis von Fr. 126.- pro Tonne Haus- und Gewerbekehricht 10% über dem Durchschnittspreis der E lag und die Vertragsverlängerung zudem nach Ansicht der Beklagten gegen das Submissionsrecht verstiess, lehnte sie das Angebot ab, ohne dass hieraus auf ein rechtsmissbräuchliches Verhalten geschlossen werden könnte. 7.2 Während der Kläger vorbringt, dass er keine Kenntnis von den submissionsrechtlichen Bestimmungen gehabt habe, welche einer Verlängerung des Vertrages entgegen gestanden hätten und er rechtlich unkundig gewesen sei, hält die Beklagte dafür, dass gerade die Umgehung der submissionsrechtlich vorgeschriebenen Verfahren der Grund für das Angebot des Klägers gewesen sei; dies im Wissen nicht mehr konkurrenzfähig zu sein. Der Sachdarstellung des Klägers ist sein Eingeständnis entgegen zu halten, wonach sein Angebot an die Beklagte von einem Juristen geprüft worden sei. Indem er folglich wissentlich der Beklagten ein Angebot gemacht hat, dass sie als ein dem Submissionsrecht unterliegendes Gemeinwesen nicht annehmen konnte (vgl. zu den submissionsrechtlichen Voraussetzungen einer Vertragsverlängerung: VGr, 2. November 2000, VB, 2000.00136, E. 3c = ZBl 102/2001, S. 101; 25. Januar 2006, VB.2005.00200, E. 6 mit weiteren Hinweisen, beide unter www.vgrzh.ch), hat er das Scheitern der Vertragsverhandlungen mitverursacht. 7.3 Dem steht auch das Gegenangebot der Beklagten vom 26. September 2005 nicht entgegen. Dieses lag mit Fr. 115.- an Entschädigung pro Tonne Haushalt- und Gewerbekehricht beziehungsweise Fr. 100.- pro Tonne Grüngut und Fr. 255.- pro Tonne Karton deutlich über den Entschädigungen, welche in vergleichbaren Städten bezahlt wurde und war damit kein ungewöhnlich tiefes Angebot, welches dem Kläger keine Alternative als dessen Ablehnung gelassen hätte. Die Offerte der Beklagten lag denn auch beim Haus- und Gewerbekehricht nur 8.7% unter dem Angebot, welches der Kläger selber am 14. Januar 2005 unterbreitet hatte. 7.4 Da die Parteien offenkundig ernsthafte und langwierige Verhandlungen über die Neugestaltung des Vertrages geführt haben, ist kein rechtsmissbräuchliches Verhalten der Beklagten festzustellen. Das aus subventionsrechtlicher Sicht für die Beklagte unannehmbare Angebot des Klägers und sein nachmaliges Beharren auf den abgeschlossenen Vertrag war hingegen angesichts der erheblich veränderten Rahmenbedingungen, welche zu einem unverhältnismässigen Anstieg der Entgelte führten, ein gewichtiger Grund für das Scheitern der Vertragsverhandlungen. 8. Schliesslich ist noch zu prüfen, ob der Beklagten das Einhalten des Vertrages nachweislich nicht mehr zumutbar im Sinne von Ziff. 5.2 des Vertrages war. Zu fragen ist daher umgekehrt, ob es der Beklagten zuzumuten gewesen wäre, den Vertrag unter den geänderten Rahmenbedingungen bis zum Ende der Laufzeit zu erfüllen. Während der Kläger lediglich eine Reduktion der Entschädigungen hätte hinnehmen müssen, war sein Angebot für die Beklagte schlicht unannehmbar. Dennoch beharrte er auf seiner Verhandlungsposition mit dem Argument, dass sonst der Vertrag weiter gelte. Aufgrund der erheblich veränderten Rahmenbedingungen, welche zu einem beträchtlichen Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung führten, der absehbaren weiteren Veränderungen zu Lasten der Beklagten sowie unter Berücksichtigung der restlichen Laufzeit des Vertrages von über dreieinhalb Jahren war der Beklagten somit im Zeitpunkt der Kündigung die Weiterführung des Vertrages nicht mehr zumutbar. 9. Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Wegen der starken Bautätigkeit während der Vertragsdauer änderten sich die Rahmenbedingungen so erheblich, dass ein Missverhältnis zwischen der Leistung des Klägers und der Entschädigung durch die Beklagte entstand, womit die Beklagte vertraglich berechtigt war, eine Überprüfung bzw. Neuberechnung der Entschädigungsregelung zu verlangen. Da keine Einigung über die Entschädigung zustande kam, war der Beklagten das Einhalten des Vertrages unter den alten Bedingungen nicht mehr zumutbar, dies insbesondere bei Berücksichtigung der Restlaufzeit von dreieinhalb Jahren. Die Beklagte war somit gemäss dem geschlossenen Vertrag zur Kündigung berechtigt, weshalb die Klage abzuweisen ist. 10. Nach § 86 in Verbindung mit § 70 und § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG werden die Parteien nach Massgabe ihres Obsiegens und Unterliegens kostenpflichtig. Die Kosten des Verfahrens sind daher dem Kläger aufzuerlegen. Auszugehen ist dabei von einem Streitwert von Fr. 1'055'198.55. Der Kläger hat die Beklagte sodann im Betrag von Fr. 6’000.- zu entschädigen (Art. 17 Abs. 2 VRG). Demgemäss entscheidet die Kammer: 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 3. Die Kosten werden dem Kläger auferlegt. 4. Der Kläger wird verpflichtet, der Beklagten innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheides eine Prozessentschädigung von Fr. 6'000.- zu bezahlen. 5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an … |