Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2005.00001

Im Rahmen des Strassenprojekts betreffend die L-Strasse in X (Erneuerung der Fahrbahn, Erstellung beidseitiger Rad- und Gehwege) schloss der Staat Zürich mit der Primarschulgemeinde X als Eigentümerin des mit dem alten Dorfschulhaus überbauten Grundstücks Kat.Nr. 01 am 27. November 2003 einen Vertrag ab. Die Primarschulgemeinde erklärte sich darin mit dem geplanten Ausbau im Bereich des alten Schulhauses einschliesslich einer Landabtretung von ca. 35 m2 zu Fr. 280.-/m2 einverstanden und verzichtete auf eine Projekteinsprache. Ferner wurde festgehalten, dass der Trottoirbeitrag von Fr. 5'920.-, den der Staat Zürich für den Ersatz des auf der anstossenden Strassenseite bestehenden Trottoirs durch einen kombinierten Rad- und Gehweg fordert, bestritten werde; hierüber habe die Schätzungskommission und allenfalls anschliessend das Verwaltungsgericht zu entscheiden.

II.

Der Staat Zürich ersuchte am 5. März 2004 das Statthalteramt des Bezirkes Y um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies am 11. März 2004 die Akten der Schätzungskommission. Diese beschloss am 26. Oktober 2004, in teilweiser Gutheissung der Klage des Staates Zürich werde die Beklagte verpflichtet, dem Kläger den Trottoirbeitrag von Fr. 5'925.- zu leisten. Die Geltendmachung der Beitragsforderung werde jedoch vorläufig aufgeschoben; der Beitrag werde fällig, wenn das Schulhaus innert 15 Jahren verkauft oder in das Finanzvermögen der Schulgemeinde übertragen werde. Die Kosten des Schätzungsverfahrens wurden dem Kläger auferlegt. Aus den Erwägungen: Der Umstand, dass sich die Schulhausliegenschaft zurzeit im Verwaltungsvermögen befinde und dementsprechend der Erfüllung einer wichtigen öffentlichen Aufgabe diene, stehe der Erhebung eines Mehrwertbeitrages für die Trottoire, die auf der anstossenden Strassenseite auf 3 m, auf der gegenüberliegenden Seite auf 2 m ausgebaut werden sollen, nicht entgegen. Dem genannten Umstand könne indessen entsprechend dem Eventualantrag der Beklagten dadurch Rechnung getragen werden, dass die Geltendmachung der Beitragsforderung gestützt auf § 62 lit. g Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG, LS 722.1) und anlehnend an § 19 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879 (AbtrG, LS 781) aufgeschoben werde.

III.

Mit Rekurs vom 20. Januar 2005 beantragte die Baudirektion namens des Staates Zürich dem Verwaltungsgericht, der Primarschulgemeinde X sei entgegen Disp. Ziff. I Abs. 2 des Schätzungsentscheids kein Aufschub des geschuldeten Trottoirbeitrags von Fr. 5'925.- zu gewähren. Mit Präsidialverfügung vom 27. Januar 2005 wurde der Primarschulgemeinde X Frist zur Einreichung eine Rekursantwort angesetzt, unter Hinweis darauf, dass die Eingabe des Staates Zürich vom 20. Januar 2005 bereits einen bestimmten Rekursantrag sowie eine hinreichende Begründung enthalte, weshalb von der Ansetzung einer weiteren Frist nach § 46 Abs. 2 AbtrG zur Einreichung einer Rekursschrift abgesehen werden könne. Die Primarschulgemeinde X beantragte dem Verwaltungsgericht hierauf am 9. Februar 2005, Disp. Ziff. I des Schätzungsentscheids und damit die Verpflichtung zur Leistung eines Trottoirbeitrags sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Rekurrenten. Die Schätzungskommission verzichtete auf Vernehmlassung.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung des vorliegenden Rekurses des Staates Zürich, womit dieser die von der Schätzungskommission gestützt auf § 62 lit. g StrassG angeordnete Stundung des Trottoirbeitrages von Fr. 5'925.- aufgehoben haben will, nach § 46 Abs. 1 AbtrG zuständig.

Bei diesem Mehrwertbeitrag handelt es sich um eine so genannte Kausalabgabe (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2647 f.). Es fragt sich daher, ob die Zuständigkeit nach § 46 Abs. 1 AbtrG durch § 43 Abs. 1 lit. e des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ausgeschlossen werde, welche Bestimmung die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen über Erlass und Stundung geschuldeter Abgaben für unzulässig erklärt. Das ist zu verneinen. Wohl hat das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Rekursen in Enteignungsstreitigkeiten nach § 46 Abs. 1 AbtrG die Bestimmungen über die verwaltungsgerichtliche Beschwerde für anwendbar erklärt hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 40; RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23). Doch ging es in der diesbezüglichen Rechtsprechung bisher um Fragen der Kognition (§§ 50/51 VRG), der Entscheidungsbefugnis (§§ 63/64 VRG) und der Verfahrensabwicklung (§§ 56 – 61 VRG). Die für das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz massgebende Zuständigkeitsordnung von §§ 41 ff. VRG einschliesslich des Ausnahmekatalogs in § 43 Abs. 1 VRG ist nicht ohne weiteres auf den Rekurs in Enteignungsstreitigkeiten nach § 46 Abs. 1 AbtrG übertragbar. Zwar hat das Verwaltungsgericht in ausdehnender Auslegung von § 43 Abs. 1 lit. e VRG seine Zuständigkeit nicht nur bezüglich Erlass und Stundung von Abgaben, sondern auch hinsichtlich Erlass und Stundung anderer dem Gemeinwesen geschuldeter Leistungen ausgeschlossen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 15; RB 2003 Nr. 18). Sodann soll der Ausnahmekatalog von § 43 Abs. 1 VRG dem gesetzgeberischen Grundgedanken entsprechend auch bei im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren zu beurteilenden Streitigkeiten aus verwaltungsgerichtlichen Verträgen zum Zug kommen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 41). Zu beachten ist jedoch, dass der Gesetzgeber mit § 43 Abs. 1 lit. e VRG die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit bezüglich "typischer" Erlass- und Stundungsbegehren ausschliessen wollte, welche im Hinblick auf die prekären Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Gesuchsteller gestellt werden (bezüglich Strassen- und Trottoirbeiträge vgl. die Stundungsregelung in § 62 lit. f Abs. 2 StrassG); für solche Streitigkeiten soll das auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht von vornherein nicht zuständig sein (vgl. aber RB 2003 Nr. 17). Bei der hier in Frage stehenden Bestimmung von § 62 lit. g Abs. 1 StrassG, auf welche die Schätzungskommission den Aufschub der Abgabeerhebung gestützt hat, handelt es sich jedoch um eine Stundung besonderer Art. Zudem war das Verwaltungsgericht bereits vor der Einführung der Generalklausel mit Ausnahmekatalog (§§ 41 – 43 VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997) für Streitigkeiten betreffend Stundung von Mehrwertsbeiträgen im Sinn von § 62 lit. g StrassG (bzw. noch § 17g des Strassengesetzes vom 20. August 1893; aStrassG) zuständig, damals allerdings noch im Klageverfahren nach § 82 lit. g VRG in der ursprünglichen Fassung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 19; vgl. etwa RB 1966 Nr. 97, RB 1975 Nr. 122) oder im Beschwerdeverfahren nach § 42 VRG in der ursprünglichen Fassung (vgl. RB 1977 Nr. 106). Mit der Neuordnung der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz (Übergang zu einer Generalklausel mit Ausnahmekatalog) wollte der Gesetzgeber den verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeitsbereich nicht einschränken.

Demnach wird die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung des vorliegenden Rekurses durch § 43 Abs. 1 lit. e VRG nicht ausgeschlossen. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. Eine andere, nicht die prozessuale Zulässigkeit des vorliegenden Rekurses betreffende Frage ist es allerdings, ob die Schätzungskommission mit der in Disp. Ziff. I Abs. 3 gestützt auf § 62 lit. g StrassG getroffenen Anordnung (wonach der Beitragsanspruch vom Staat Zürich nur durchgesetzt werden kann, sofern das Schulhaus binnen 15 Jahren verkauft oder in das Finanzvermögen der Schulgemeinde übertragen wird) ihren Zuständigkeitsbereich überschritten hat (dazu nach folgend E. 2).

1.2 Gemäss § 38 Abs. 1 VRG erledigt das Verwaltungsgericht Streitigkeiten in Dreierbesetzung, sofern nicht kraft § 38 Abs. 2 VRG der Einzelrichter zuständig ist, was nach der letztgenannten Bestimmung auf Anordnungen in näher bezeichneten Rechtsgebieten sowie allgemein auf Streitigkeiten zutrifft, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt. Hier ist die Stundung eines Gehwegbeitrages von Fr. 5'925.- streitig, was nach § 38 Abs. 2 VRG die einzelrichterliche Zuständigkeit begründet. Es fragt sich allerdings, ob diese Regelung überhaupt anwendbar sei, weil sich die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit im vorliegenden Fall nicht unmittelbar aus dem VRG, sondern aus § 46 AbtrG ergibt. Das ist zu bejahen. Als organisatorische Bestimmung ist § 38 VRG mit der darin vorgesehenen Unterscheidung verschiedener Spruchkörper auch massgebend für die Behandlung von Rekursen nach § 46 Abs. 1 AbtrG, zumal das Verwaltungsgericht wie erwähnt für die Beurteilung solcher Rechtsmittel die Bestimmungen über die verwaltungsgerichtliche Beschwerde für anwendbar erklärt hat.

1.3 Die Rekursgegnerin beantragt in ihrer Rekursantwort vom 9. Februar 2005 nicht nur die Bestätigung des Schätzungsentscheids, sondern die Aufhebung der in diesem Entscheid festgelegten Verpflichtung zur Bezahlung des vom Rekurrenten geforderten Trottoirbeitrags von Fr. 5'925.-. Um dieses Ziel zu erreichen, hätte sie jedoch binnen zwanzig Tagen nach Zustellung des Schätzungsentscheids selber einen Rekurs beim Verwaltungsgericht anmelden müssen (§ 46 Abs. 1 AbtrG). Dies hat sie nicht getan, obwohl sie in Disp. Ziff. III des Schätzungsentscheids auf diese Regelung hingewiesen worden ist. Der Schätzungsentscheid ist der Rekursgegnerin am 6. Januar 2005 zugestellt worden. Die zwanzigtägige Anmeldefrist begann daher (nach Ablauf des Fristenstillstands gemäss § 71 VRG in Verbindung mit § 140 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976) am 9. Januar 2005 zu laufen und endigte am 28. Januar 2005. Die am 10. Februar 2005 der Post übergebene Rekursantwort vom 9. Februar 2005 erweist sich daher – als Rechtsvorkehr zur Anmeldung eines eigenen Rekurses – als verspätet. Daran ändert der Umstand nichts, dass diese Eingabe binnen der mit Präsidialverfügung vom 27. Januar 2005 angesetzten Frist von 20 Tagen zur Einreichung einer Rekursantwort erfolgt ist. Wie erwähnt, sind auf Rekurse in Enteignungsstreitigkeiten nach § 46 Abs. 2 AbtrG die Bestimmungen des VRG über die verwaltungsgerichtliche Beschwerde anwendbar. Gemäss § 63 Abs. 2 VRG darf das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung, sofern es sie aufhebt, "nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers" (als welcher im vorliegenden Zusammenhang der Staat Zürich zu gelten hat) abändern. Schon von dieser Regelung her ist eine so genannte Anschlussbeschwerde (d.h. ein Rechtsmittel des Beschwerdegegners, das nach Ablauf der Beschwerdefrist erst in der Beschwerdeantwort erhoben wird) nicht zulässig (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 16; vgl. auch Vorbem. zu §§ 19-28 N. 62, § 26 N. 20). Demnach ist Disp. Ziff. I Abs. 1 des Schätzungsentscheides, womit die Rekursgegnerin zur Leistung eines Trottoirbeitrags von Fr. 5'925.- verpflichtet wird, in Rechtskraft erwachsen. Das wird dadurch, dass nunmehr aufgrund des vom Staat erhobenen Rekurses der der Rekursgegnerin gewährte Aufschub der Abgabeerhebung streitig bleibt, nicht in Frage gestellt (vgl. RB 1966 Nr. 97).

2.1 Das Strassengesetz regelt in § 62 (in Weiterführung der früheren Regelung von § 17 aStrassG) die Erhebung von Strassen- und Trottoirbeiträgen, insbesondere die Voraussetzungen für die Erhebung (lit. b und c hinsichtlich der Strassen-, lit. d hinsichtlich der Trottoirbeiträge), die Zahlungsfrist und die Voraussetzungen für deren Erstreckung (lit. f), die Voraussetzungen für einen Aufschub der Abgabeerhebung (lit. g), das gesetzliche Pfandrecht (lit. i), den nachträglichen Verzicht des Gemeinwesens auf die Ausführung des beitragsauslösenden Projekts (lit. k) sowie das Heimschlagsrecht des beitragspflichtigen Grundeigentümers (lit. l). Gemäss § 62 lit. e Abs. 1 werden die Strassen- und Trottoirbeiträge in dem für den Bezug von Mehrwertsbeiträgen gemäss kantonaler Enteignungsgesetzgebung (vgl. §§ 17 ff. AbtrG) vorgeschriebenen Verfahren erhoben, womit die Zuständigkeit der Schätzungskommission und des Verwaltungsgerichts begründet wird (§ 20 AbtrG). Eine besondere Zuständigkeitsregelung enthält jedoch § 62 lit. h StrassG bezüglich Anordnungen betreffend Erstreckung der Zahlungsfrist im Sinn von lit. f Abs. 2 sowie Aufschub der Abgabeerhebung im Sinn von lit. g: Über diesbezügliche Gesuche entscheidet nicht die Schätzungskommission, sondern bei kommunalen Projekten die zuständige Gemeindebehörde sowie bei staatlichen Projekten die Baudirektion. Die diesbezügliche Anordnung einer kommunalen Behörde kann mit Rekurs an den Bezirksrat weitergezogen werden (§ 19 Abs. 1 VRG); ein diesbezüglicher Entscheid der Baudirektion unterliegt dem Rekurs an den Regierungsrat (§ 19a Abs. 1 VRG). Sofern derartige Rekursentscheide einen Aufschub der Abgabeerhebung nach § 62 lit. g StrassG betreffen, unterliegen sie wie ausgeführt (vorn E. 1.1.) der Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Von der Beschwerde ausgenommen sind demgegenüber Rekursentscheide betreffend Erstreckung der Zahlungsfrist nach § 62 lit. f Abs. 2 StrassG (§ 43 Abs. 1 lit. e VRG).

2.2 Nach dem Gesagten war die Schätzungskommission im vorliegenden Fall zuständig, über die Erhebung des streitigen Trottoirbeitrags zu entscheiden, und ist ihr diesbezüglicher Entscheid (Disp. Ziff. I Abs. 1) bereits in Rechtskraft erwachsen. Nicht zuständig war sie jedoch für die zugleich getroffene Anordnung, die Erhebung des Beitrags im Sinn von § 62 lit. g StrassG aufzuschieben. Hierfür zuständig wäre die Baudirektion (vgl. unveröffentlichte Erwägung 1 des in RB 1977 Nr. 106 publizierten Urteils VB.1977.00022 vom 4. Oktober 1977; vgl. auch RB 1961 Nr. 118). Diese Anordnung ist daher wegen Kompetenzwidrigkeit aufzuheben, was im Ergebnis auf eine Gutheissung des Rekurses hinausläuft.

Bei dieser Sach- und Rechtslage müsste die Rekursgegnerin, um den ihr von der Schätzungskommission kompetenzwidrig zugestandenen Aufschub der Abgabeerhebung doch noch zu erreichen, ein entsprechendes Gesuch an die Baudirektion einreichen, und – falls dieses abgelehnt würde – Rekurs an den Regierungsrat erheben. Da die Baudirektion im jetzigen Rekursverfahren ihre ablehnende Haltung bereits zum Ausdruck gebracht hat (indem sie gegen die diesbezügliche Anordnung der Schätzungskommission Rekurs erhoben hat), rechtfertigt sich im Interesse der Verfahrensökonomie ein abgekürztes Vorgehen: Der von der Rekursgegnerin bereits im Schätzungsverfahren gestellte Eventualantrag, es sei ihr gestützt auf § 62 lit. g StrassG ein Aufschub bei der Abgabeerhebung zu gewähren, kann zwanglos als diesbezügliches Gesuch verstanden werden, während die von der Baudirektion im Schätzungsverfahren und mit der Rekurserhebung eingenommene gegenteilige Haltung als Ablehnung dieses Begehrens zu deuten ist. Der im jetzigen Rekursverfahren als Subeventualbegehren erneuerte Antrag der Rekursgegnerin um Gewährung eines Aufschubs im Sinn von § 62 lit. g StrassG lässt sich wiederum als Rekurs gegen die Ablehnung durch die Baudirektion verstehen. In analoger Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG (analog deswegen, weil nicht der Fall vorliegt, dass ein Rechtsmittel versehentlich bei der falschen Rechtsmittelinstanz eingereicht wurde), ist daher die Sache an den Regierungsrat zur Behandlung als Rekurs zu überweisen. Eine direkte Behandlung durch das Verwaltungsgericht kommt hingegen nicht in Betracht, weil diese Möglichkeit (§ 47 Abs. 3 VRG in der ursprünglichen Fassung) mit der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997 abgeschafft worden ist.

Demnach ist der Rekurs im Sinn der Erwägungen gutzuheissen und Disp. Ziff. I Abs. 2 des Schätzungsentscheids vom 26. Oktober 2004 aufzuheben. Die Sache ist dem Regierungsrat zu überweisen, der das Subeventualbegehren der Rekursgegnerin in deren Eingabe vom 9. Februar 2005 (Rekursantwort an das Verwaltungsgericht) als Rekurs zu behandeln hat. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Dem Begehren der Rekursgegnerin um Zusprechung einer Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG ist schon deswegen nicht zu entsprechen, weil sie formell unterliegt.

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Disp. Ziff. I Abs. 2 des Entscheids der Schätzungskommission vom 26. Oktober 2004 wird aufgehoben. Die Sache wird zur Behandlung als Rekurs der jetzigen Rekursgegnerin im Sinn der Erwägungen an den Regierungsrat überwiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    560.--     Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Mitteilung an …