Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VR.2013.00004

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. Juni 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde A,
vertreten durch den Gemeinderat A,

dieser vertreten durch RA B,

Rekurrentin,

 

gegen

 

 

Erbengemeinschaft C,

vertreten durch das Notariat I,

dieses vertreten durch RA D,

Rekursgegnerin,

 

 

betreffend materielle Enteignung,

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit Beschluss vom 27. Februar 1992 verzichtete der Gemeinderat A darauf, die den zwei Erben der C, E und F, gehörende Liegenschaft "G" an der H-Strasse 01 in A unter Schutz zu stellen. Aus seiner Sicht stand der ideelle Wert der Liegenschaft in keinem Verhältnis zu den finanziellen Folgen aus einer materiellen Enteignung, die mit einer integralen Unterschutzstellung verbunden wäre. Mit einer nur teilweisen Unterschutzstellung könnten die Schutzziele jedoch nur unzureichend erfüllt werden.

Einen hiergegen erhobenen Rekurs der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz hiess die Baurekurskommission II des Kantons Zürich am 8. März 1994 gut und lud den Gemeinderat A ein, die Liegenschaft "G" (Haus und Garten) unter Schutz zu stellen. Hiergegen wandte sich die Gemeinde A an das Verwaltungsgericht, das die Beschwerde am 5. Juli 1994 im Sinn der Erwägungen abwies.

B. Am 1. Juni 1995 stellte der Gemeinderat A die Liegenschaft "G" unter Denkmalschutz.

Mit einem gegen diese Schutzverfügung gerichteten Rekurs verlangte die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz einen weitergehenden und detaillierteren Schutz. Die Baurekurskommission II hiess das Rechtsmittel am 2. Juli 1996 teilweise gut und lud den Gemeinderat ein, seinen Beschluss im Sinn der Erwägungen zu ergänzen. Sie verlangte im Wesentlichen, das rekursbetroffene Grundstück sei insgesamt vor weiteren Bauten zu schützen, der Ziergarten sei ebenfalls zu schützen, es sei zu gestatten, die Ökonomiebaute durch eine Ersatzbaute zu ersetzen, und im 1. Obergeschoss seien zwei Stuckaturdecken zu schützen. Eine hiergegen von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht am 19. Dezember 1996 wiederum teilweise gut und verlangte eine Ergänzung des Unterschutzstellungsbeschlusses betreffend Pflege und Unterhalt.

Ebenfalls in Richtung einer Schutzverstärkung zielte ein parallel dazu von E als Mitglied der Erbengemeinschaft und Mieter des Schutzobjekts erhobenes Rechtsmittel gegen die Schutzverfügung. Dieses scheiterte aber mangels Legitimation, letztinstanzlich bestätigt durch das Bundesgericht am 23. Juni 1997.

C. Gemäss den Vorgaben von Baurekurskommission und Verwaltungsgericht erliess der Gemeinderat A am 26. Februar 1998 eine revidierte Schutzverfügung.

Einen hiergegen von E im Einverständnis mit der Erbengemeinschaft C erhobenen Rekurs zogen die Erben zurück, worauf der Präsident der Baurekurskommission II das Verfahren am 27. Juni 2000 als erledigt abschrieb.

Gegen die revidierte Schutzverfügung hatte aber auch die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz rekurriert. Dieses Rekursverfahren wurde vom Präsidenten der Baurekurskommission II am 15. Mai 2001 teilweise als durch Rückzug und teilweise als durch Wiedererwägung gegenstandslos geworden abgeschrieben, letzteres, weil der Gemeinderat A die Schutzverfügung am 21. September 2000 erneut bereinigt und dabei unter integraler Wiederholung der unveränderten Teile der Schutzverfügung vom 26. Februar 1998 den Innenschutz der Veranden (integral statt bisher nur Plattenbelag) geändert und eine Ausnahme vom Bauverbot für eine Baute zur Parkierung ausserhalb des Ziergartens in Aussicht gestellt hatte.

D. Auf einen gegen die Schutzverfügung vom 21. September 2000 von E erhobenen Rekurs trat die Baurekurskommission II am 29. Mai 2001 mangels Legitimation nicht ein. Einen gleichzeitig auch von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz erhobenen Rekurs zog diese zurück, worauf das Rekursverfahren am 25. September 2001 abgeschrieben wurde. Am 18. Dezember 2001 wurde die Schutzverfügung vom 21. September 2000 im Grundbuch als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung angemerkt.

II.  

Mit Eingabe vom 16. März 2010 stellten die Erben der C ein Begehren um Entschädigung aus materieller Enteignung für die Unterschutzstellung der Liegenschaft „G“ im Betrag von Fr. 1'881'000.- zuzüglich Zins, und am 16. Dezember 2011 ersuchte die Gemeinde A den Statthalter des Bezirkes J um Durchführung des Schätzungsverfahrens wegen materieller Enteignung.

Die Schätzungskommission II des Kantons Zürich beschränkte das Verfahren vorerst auf die Frage, ob der Anspruch fristgerecht angemeldet worden sei, und führte dazu mehrere Schriftenwechsel durch. Sie trat am 16. Januar 2013 mit förmlichem Zwischenentscheid auf die Klage ein und verwies den Entscheid über die Kosten dem Endentscheid.

III.  

Gegen diesen Zwischenentscheid meldete die Gemeinde A am 5. März 2013 Rekurs beim Verwaltungsgericht an mit dem Antrag, auf die Klage betreffend Entschädigung aus materieller Enteignung sei nicht einzutreten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin. Sie begründete ihren Rekurs am 12. April 2013. Die Schätzungskommission II verzichtete am 30. April auf eine Vernehmlassung zum Rekurs. Mit Rekursantwort vom 8. Mai 2013 verlangte die Erbengemeinschaft C, der Rekurs sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin abzuweisen. Die Gemeinde A hielt in ihrer Replik vom 17. Juni 2013 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.

1.2 Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die verwaltungsgerichtliche Beschwerde gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 40; RB 2001 Nr. 25, 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23).

2.  

Der angefochtene Entscheid ist ein förmlicher Zwischenentscheid, dessen Anfechtbarkeit sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91 bis 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) richtet. Selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, die nicht den Ausstand oder die Zuständigkeit betreffen, können nach Art. 92 und 93 Abs. 1 lit. a und b BGG nur dann angefochten werden, wenn sie entweder einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Im vorliegenden Fall würde die Gutheissung des Rekurses die Abtretungsstreitigkeit sofort beenden, wodurch sich ein weiteres Schätzungsverfahren über die Entschädigungspflicht und das Mass der Entschädigung erübrigen würde. Auf den Rekurs ist daher einzutreten.

3.  

3.1 Nach Art. 5 Abs. 2 RPG müssen Planungen, die zu einer materiellen Enteignung führen, voll entschädigt werden. Gemäss § 183^bis des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (EG ZGB) kann ein von einer materiellen Enteignung Betroffener vom Gemeinwesen, das die Eigentumsbeschränkung erlassen hat, angemessene Entschädigung verlangen (Abs. 1). Für die Entschädigungspflicht und die Bemessung der Entschädigung sind die Verhältnisse bei Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung massgebend (Abs. 3 Satz 1). Der Betroffene hat seine Ansprüche innert zehn Jahren nach dem Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung dem Gemeinwesen schriftlich anzumelden (§ 183^ter Abs. 1 EG ZGB).

3.2 Die Schätzungskommission bezeichnete die Schutzverfügung vom 26. Februar 1998 als enteignungsrechtlich ausschlaggebend und berechnete die Frist gemäss § 183^ter Abs. 1 EG ZGB ab der nicht vor dem 18. Juni 2001 eingetretenen Rechtskraft dieser Verfügung. Demgemäss erachtete sie den am 16. März 2010 angemeldeten Entschädigungsanspruch als rechtzeitig.

Die Rekurrentin macht dagegen im Wesentlichen geltend, der enteignungsrelevante Schutzumfang sei bereits vor deren Anfechtung mit Erlass der Schutzverfügung vom 26. Februar 1998 unbestritten und rechtskräftig verfügt gewesen. Das dagegen von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz erhobene Rechtsmittel habe nur auf eine irrelevante Präzisierung dieser Schutzverfügung abgezielt, weshalb der Entschädigungsanspruch am 16. März 2010 bereits verwirkt gewesen sei.

Demgegenüber stellt sich die Rekursgegnerin auf den Standpunkt, die Verwirkungsfrist habe erst mit Rechtskraft der Unterschutzstellung vom 21. September 2000, welche auch im Grundbuch angemerkt worden sei, zu laufen begonnen.

4.  

4.1 Die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt und wie diese zu entschädigen ist, ist eine Frage des Bundesrechts, welches den Kantonen eine weitere oder engere Fassung des Begriffs der materiellen Enteignung verwehrt. Dementsprechend orientiert sich das Verwaltungsgericht auch für die Frage des massgebenden Stichtags zur Beurteilung von Bestand und Umfang des Anspruchs an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (RB 1998 Nr. 180 mit Hinweisen). Trotz Vorliegens eines bundesrechtlichen Anspruchs steht es den Kantonen aber frei, Anmelde-, Verjährungs- oder Verwirkungsfristen für Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung einzuführen. Nur wenn das kantonale Recht hierzu schweigt, greift ersatzweise eine Frist von zehn Jahren, welche mit dem Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung zu laufen beginnt (BGE 113 Ib 369 E. 1b; 108 Ib 334 E. 4c und 5b, je mit Hinweisen).

4.2 Nach den §§ 183^bis Abs. 3 und 183^ter Abs. 1 EG ZGB wirkt sich das Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung nicht nur auf den Bestand und Umfang der Enteignung aus, sondern markiert gleichzeitig auch den Beginn der 10-jährigen Anmeldefrist, bei der es sich um eine Verwirkungsfrist handelt (vgl. RB 1978 Nr. 133, 134 und 135 zu der mit Gesetz vom 24. Mai 1959 eingeführten 5- bzw. 15-jährigen Anmeldefrist, welche mit dem Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 [PBG] einheitlich und bis heute geltend auf zehn Jahre geändert wurde). Auch wenn beide gesetzlichen Anknüpfungen auf unterschiedliche Motivationen zurückgehen mögen, erscheint es notwendig, den massgeblichen Termin unter der einen oder anderen Bestimmung gleich zu fixieren, da sonst ein Anspruch unter Umständen schon verwirkt sein könnte, bevor Bestand und Umfang der Enteignung überhaupt ermittelbar sind. Es rechtfertigt sich daher im Folgenden, den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Eigentumsbeschränkung sowohl für die Fixierung des Stichtags als auch für den Beginn der Verwirkungsfrist einheitlich festzulegen.

Für letzteres hat sich das Verwaltungsgericht daher ebenso an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu orientieren wie bei der Bestimmung des Stichtags für Bestand und Umfang der Entschädigungspflicht.

4.3 Nach der Praxis des Bundesgerichts ist der massgebende Stichtag zur Beurteilung des Vorliegens einer materiellen Enteignung und zur Bemessung ihrer Entschädigung grundsätzlich das Datum des Inkrafttretens der Eigentumsbeschränkung, die die materielle Enteignung bewirkt hat, dies unabhängig von allfälligen baubeschränkenden Vorwirkungen einer Massnahme (BGE 121 II 417 E. 3a; 119 Ib 229 E. 3a, mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Rechtsprechung angeschlossen, nachdem es zuvor gerade bei Schutzanordnungen teilweise auch auf das Datum der erstinstanzlichen Anordnung abgestellt hatte (RB 1998 Nr. 180).

5.  

5.1 Im vorliegenden Fall wird der heute gültige Schutzumfang für das Grundstück der Rekursgegnerin in der Schutzverfügung vom 21. September 2000 definiert; diese ist Ende Oktober 2001 nach Abschluss des Rekursverfahrens in Rechtskraft erwachsen. Demgegenüber sind die Schutzverfügungen vom 1. Mai 1995 und vom 26. Februar 1998 gar nie rechtskräftig geworden. Dies gilt nicht nur für die erste, die selbst nach Auffassung der Rekurrentin durch die zweite abgelöst wurde, sondern auch für diese zweite Schutzverfügung, die durch die neuerliche Verfügung vom 21. September 2000 in ergänzter Weise ebenfalls integral erneuert wurde. Welche Gründe für den Gemeinderat ausschlaggebend dafür waren, die Schutzverfügung vom 26. Februar 1998 nicht nur durch einzelne Bestimmungen zu ergänzen, sondern insgesamt zu revidieren, ist dabei nicht entscheidend. Mit der erneuten integralen Schutzverfügung vom 21. September 2000 schuf er jedenfalls eine neue Basis für die Eigentumsbeschränkung, so wie sie heute gültig ist und auch im Grundbuch angemerkt wurde.

Nicht zu überzeugen vermag die Auffassung der Rekurrentin, wonach die Verfügung vom 26. Februar 1998 in ihren wesentlichen Teilen in Rechtskraft erwachsen sei, weil sie nur zum Zweck einer Schutzverstärkung angefochten worden sei. Eine solche Teilrechtskraft ist in der Zürcherischen Verwaltungsrechtspflege nicht allgemein anerkannt und schlägt sich ausschliesslich in den Bestimmungen über die aufschiebende Wirkung nieder (vgl. VGr, 11. Februar 2010, VB.2009.00555, E. 5.6; 5. Dezember 2012, VB.2002.00307, E. 1b). Eine aufschiebende Wirkung, die nach herrschender Lehre nicht nur den Vollzug einer Anordnung, sondern auch deren Wirksamkeit hindert (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 1), kommt aber den Rechtsmitteln gegen Schutzmassnahmen ohnehin nicht zu (§ 211 Abs. 4 PBG). Der Umstand, dass eine Schutzmassnahme nur in eine bestimmte Richtung hin angefochten wurde, hat daher auf ihre sofortige Wirksamkeit und Vollstreckbarkeit gerade keinen Einfluss. Trotz dieser sofortigen Wirksamkeit von Schutzmassnahmen legt die Rechtsprechung den Stichtag auch bei solchen Schutzmassnahmen erst auf den Tag der Rechtskraft des definitiven Rechtsmittelentscheids (RB 1998 Nr. 180; BGE 121 II 417 E. 3a; BGr, 10. August 2010, 1C_487/2009, E. 3). Aus diesem Grund lässt sich im vorliegenden Fall nichts daraus ableiten, dass der Umfang der Schutzmassnahme im Wesentlichen bereits aus der Schutzverfügung vom 26. Februar 1998 hervorging – eine ohnehin umstrittene Einschätzung, die sich höchstens retrospektiv bei einem Vergleich mit der definitiven Fassung vom 21. September 2000 treffen lässt.

5.2 Es ist vorliegend kein Grund ersichtlich, weshalb dieser formal ermittelte Zeitpunkt für den Beginn des Fristenlaufs vorverlegt werden sollte:

Entgegen dem Dafürhalten der Schätzungskommission II lässt sich aus BGE 93 I 130 E. 7b nichts für den vorliegenden Fall ableiten. In jenem Fall stellte sich die Frage, ob der für die Bewertung des Eigentumseingriffs massgebende Zeitpunkt allenfalls erst der Zeitpunkt der Schätzung selber sei. Das Gericht verwarf dies, weil ein Betroffener sonst aus spekulativen Gründen mit der Geltendmachung seiner Ansprüche zuwarten könne, was sich schlecht mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit vertrage. Vorliegend jedoch kann nicht gesagt werden, der Miterbe bzw. die Beschwerdegegnerin hätte mit seinen respektive ihren Rekursen gegen die Schutzverfügungen den Stichtag beeinflussen wollen. Aufgrund des den Schutzverfügungen vorangegangenen Provokationsverfahrens ist nachvollziehbar, dass der Miterbe mit seinem ersten Rekurs vorerst verhindern wollte, dass sich das Gemeinwesen durch eine ungenügende und reduzierte Schutzmassnahme seiner Entschädigungspflicht ganz entledige. Im nachfolgenden Rekursverfahren der Beschwerdegegnerin ging es sodann offenbar um ein berechtigtes Anliegen betreffend Definition der verbleibenden Baumöglichkeiten im Garten, was sich in einer bereits seit dem 26. Mai 2000 angedachten neuen Ziff. 3.1 der Schutzverfügung vom 21. September 2000 niederschlug. Schliesslich bleibt auch zu bedenken, dass sich das Inkrafttreten heimatschutzrechtlicher Massnahmen keineswegs nur wegen des Verhaltens der Beschwerdegegnerin bzw. des Miterben, sondern ebenso auch infolge der Anfechtungen der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz verzögerte.

In BGE 111 Ib 269 E. 3a)aa) lehnte es das Bundesgericht ausdrücklich ab, das subjektive Merkmal der Erkennbarkeit einer materiellen Enteignung als für den Beginn der Verjährungsfrist bestimmend zu betrachten, und orientierte sich ausschliesslich am Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung. Auch wenn es dabei um einen Fall ging, wo ein Betroffener die materielle Enteignung erst nach Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung hatte erkennen wollen, so lässt sich diese Sachlage aus Gründen der Rechtsgleichheit durchaus auch mit dem vorliegenden Fall vergleichen, wo dem Betroffenen entgegengehalten wird, er hätte die materielle Enteignung noch vor der formellen Rechtskraft der Eigentumsbeschränkung erkennen sollen. Allerdings bleibt auch nach dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung Raum dafür, die Erkennbarkeit der materiellen Enteignung im Rahmen von Treu und Glauben zu berücksichtigen. Im vorliegenden Fall verlangt jedoch gerade das Vertrauensprinzip in besonderem Mass, dass die Verwirkungsfrist erst ab Rechtskraft der bereinigten Schutzverordnung vom 21. September 2000 zu laufen beginnt. Indem der Gemeinderat diese Schutzverfügung integral und unter Wiederholung der unbestrittenen Punkte der Schutzverfügung vom 26. Februar 1998 erliess und deren Anmerkung im Grundbuch verlangte, durfte sich die Rekursgegnerin darauf verlassen, dass diese Schutzverfügung auch insgesamt für die nachfolgende Auseinandersetzung um die materielle Enteignung massgebend sei. Ähnlich verhält es sich etwa beim Fristenlauf nach mehreren fristauslösenden Publikationen (RB 1997 Nr. 3) oder bei der Zustellung einer nachträglichen Erläuterung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 22 N. 5 sowie Vorbem. zu §§ 19‑28 N. 21), wo die Rechtsmittelfrist jeweils erst ab der letzten Mitteilung des Entscheids zu laufen beginnt.

5.3 Ausgehend von dieser formalen Anknüpfung kann offenbleiben, ob nicht auch eine materielle Sichtweise zum gleichen Ergebnis führen würde. Dies betrifft den Einwand der Rekursgegnerin, wonach einzelne für die Frage der Enteignung und des Entschädigungsumfangs wesentliche Punkte tatsächlich erst mit der Rechtskraft der dritten Schutzverfügung geklärt waren, so insbesondere, welche Nutzungen im Garten etwa zum Zwecke der Parkierung noch erlaubt waren.

5.4 Begann die 10-jährige Verwirkungsfrist demnach erst Ende Oktober 2001 zu laufen, so ist die Anmeldung der Entschädigungsforderung am 16. März 2010 rechtzeitig erfolgt. Der Rekurs ist daher – wenn auch mit einer etwas anderen Begründung als im angefochtenen Zwischenentscheid – im Ergebnis abzuweisen.

6.  

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen hat sie der Rekursgegnerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. b VRG).

7.  

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der gemäss den in Art. 93 Abs. 1 BGG umschriebenen Voraussetzungen (vgl. E. 2) an das Bundesgericht weitergezogen werden kann.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Der Rekurs wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 5'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Rekurrentin auferlegt.

4.    Die Rekurrentin wird verpflichtet, der Rekursgegnerin innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:…