Solothurn Verwaltungsgericht 28.08.2025 VWBES.2024.414

Verwaltungsgericht

Urteil vom 28. August 2025

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Weber-Probst

Gerichtsschreiber Kaufmann

In Sachen

A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Hasler,

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern, vertreten durch Gesundheitsamt,

Beschwerdegegner

betreffend Berufsausübungsbewilligung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Mit Verfügung vom 6. Februar 1976 wurde Dr. med. A.___, geb. 1943, erstmals die Bewilligung zur Berufsausübung als Arzt im Kanton Solothurn erteilt.

2. Am 25. Juli 2024 wies das Departement des Innern (nachfolgend: DDI), vertreten durch das Gesundheitsamt, Dr. A.___ darauf hin, dass seine Berufsausübungsbewilligung am 24. August 2024 erlösche, sofern er kein Gesuch um entsprechende Verlängerung unter Beilage der genannten, erforderlichen Unterlagen einreiche. Am 14. August 2024 (Posteingang; Gesuchsdatum 9. August 2024) reichte Dr. A.___ ein gemäss DDI unvollständiges Gesuch um erneute Verlängerung seiner Berufsausübungsbewilligung ein, weshalb er mit Schreiben des DDI vom 14. August 2024 und 21. August 2024 nochmals darauf hingewiesen wurde, dass seine Berufsausübungsbewilligung am 24. August 2024 erlösche, sofern er die fehlenden Unterlagen (Strafregisterauszug und Weiterbildungsnachweise) bis dahin nicht einreiche. Diesfalls habe er – sofern er danach in eigener fachlicher Verantwortung als Arzt im Kanton Solothurn tätig sein wolle – ein ordentliches Gesuch um Erteilung der Berufsausübungsbewilligung einzureichen.

3. Am 27. August 2024 teilte das DDI Dr. A.___ mit, dass seine Berufsausübungsbewilligung mangels Einreichen der erforderlichen Unterlagen für die Prüfung seines Gesuchs um entsprechende Verlängerung per 24. August 2024 von Gesetzes wegen erloschen sei. Er dürfe deshalb ab sofort keine Patientinnen und Patienten mehr betreuen und den Praxisbetrieb nicht mehr weiterführen. Gleichzeitig wurde er aufgefordert, die Schliessung des Praxisbetriebs bis am 30. September 2024 umzusetzen und den Vollzug über die endgültige Berufsaufgabe inkl. Nachweisen zu melden. Am 29. Oktober 2024 verlangte Dr. A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Hasler, telefonisch die Zustellung einer anfechtbaren Verfügung in Bezug auf das Erlöschen seiner Berufsausübungsbewilligung. Zur Begründung führte er insbesondere an, dass er das Arztzeugnis eingereicht habe und gemäss Gesundheitsgesetz keine weiteren Nachweise für eine in physischer und psychischer Hinsicht einwandfreie Berufsausübung des Beschwerdeführers nötig seien. Weder ein Strafregisterauszug noch Weiterbildungsnachweise gäben Informationen über die psychische oder körperliche Konstitution des Beschwerdeführers.

4. Mit Eingabe vom 11. November 2024 reichte Dr. A.___ die Gesuchsunterlagen für die Erteilung einer (neuen) Berufsausübungsbewilligung ein.

5. Mit Verfügung vom 27. November 2024 stellte das DDI fest, dass die Berufsausübungsbewilligung als Arzt im Kanton Solothurn von Dr. A.___ per 24. August 2024 erloschen ist. Es trat nicht auf sein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung ein. Dr. A.___ wurde Frist bis 17. Januar 2025 zur Schliessung seiner Praxis gegeben.

6. Dagegen wandte sich Dr. A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführer), vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Hasler, mit Beschwerde vom 13. Dezember 2024, Begründung vom 14. Januar 2025 betreffend aufschiebende Wirkung und einlässlicher Beschwerdebegründung vom 21. Februar 2025 an das Verwaltungsgericht und beantragte Folgendes:

1. Es sei die Verfügung des Departements des Innern des Kantons Solothurn vom 27. November 2024 vollumfänglich aufzuheben.

2. Es sei Dr. med. A.___ die Berufsausübungsbewilligung um weitere zwei Jahre zu verlängern.

3. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

4. Es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

5. Die Erteilung der aufschiebenden Wirkung sei superprovisorisch anzuordnen.

6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates.

7. Mit Eingabe vom 30. Januar 2025 beantragte das DDI (nachfolgend: Vorinstanz), das Gesuch um aufschiebende Wirkung sei unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers abzuweisen.

8. Mit Verfügung vom 7. Februar 2025 wurde dem Gesuch um aufschiebende Wirkung entsprochen. Der Beschwerdeführer ist für die Dauer des Verfahrens berechtigt, die bisher bewilligte Tätigkeit weiterzuführen.

9. Mit Eingabe vom 13. März 2025 nahm die Vorinstanz ergänzend Stellung zur Beschwerde und verwies im Übrigen auf den angefochtenen Departementsentscheid vom 27. November 2024 und die Stellungnahme vom 30. Januar 2025. Sinngemäss beantragte sie die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.

10. Mit Eingabe vom 4. April 2025 reichte der Beschwerdeführer Schlussbemerkungen sowie seine Kostennote ein.

11. Die Sache ist spruchreif. Auf die Parteistandpunkte wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Der Beschwerdeführer, zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung 80-jährig, übt als Arzt eine Tätigkeit aus, die unter das Medizinalberufegesetz (MedBG, SR 811.11) fällt (Art. 2 Abs. 1 lit. a). Art. 34 Abs. 1 MedBG sieht vor, dass es für die Ausübung eines universitären Medizinalberufes in eigener fachlicher Verantwortung einer Bewilligung des Kantons bedarf, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird. Gemäss § 8 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes (GesG, BGS 811.11) bedarf einer Berufsausübungsbewilligung des Departementes, wer in eigener fachlicher Verantwortung eine Tätigkeit im Bereich des Gesundheitswesens ausübt, die unter das MedBG fällt. Gemäss Art. 36 MedBG ist die Bewilligung zu erteilen, wenn die gesuchstellende Person ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a), vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b) und über die notwendigen Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons, für welche die Bewilligung beantragt wird, verfügt (lit. c). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 Abs. 1 MedBG). Nach kantonalem Recht erlischt die Bewilligung nach § 13 Abs. 1 GesG mit dem Ablauf einer Befristung (lit. e) resp. mit Vollendung des 75. Altersjahres, sofern nicht der ärztliche Nachweis für eine in physischer und psychischer Hinsicht einwandfreie Berufsausübung erbracht wird; der Nachweis ist alle zwei Jahre zu erbringen (lit. g).

Für Medizinalberufe nach MedBG richten sich die Berufspflichten gestützt auf § 14 Abs. 1 lit. a GesG nach dem MedBG. Nach Art. 3 Abs. 1 MedBG umfasst die wissenschaftliche und berufliche Bildung in den universitären Medizinalberufen die universitäre Ausbildung, die berufliche Weiterbildung und die lebenslange Fortbildung. Die lebenslange Fortbildung gewährleistet die Aktualisierung des Wissens und der beruflichen Kompetenz (Abs. 4). Nach Art. 37 MedBG kann der Kanton vorsehen, dass die Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung mit bestimmten Einschränkungen fachlicher, zeitlicher und räumlicher Art oder mit Auflagen verbunden wird, soweit sie sich aus Erlassen des Bundes ergeben oder dies für die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung erforderlich ist. Gemäss Art. 40 MedBG halten sich Personen, die einen universitären Medizinalberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, an folgende Berufspflichten: Sie üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie halten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben (lit. a) und sie vertiefen, erweitern und verbessern ihre beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten im Interesse der Qualitätssicherung durch lebenslange Fortbildung (lit. b). Jeder Kanton bezeichnet eine Behörde, welche die Personen beaufsichtigt, die im betreffenden Kanton einen universitären Medizinalberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben (Art. 41 Abs. 1 MedBG). Diese Aufsichtsbehörde trifft die für die Einhaltung der Berufspflichten nötigen Massnahmen. Sie kann den entsprechenden kantonalen Berufsverbänden gewisse Aufsichtsaufgaben delegieren (Abs. 2).

2.2 Das Bundesgericht hielt jüngst im Entscheid 2C_486/2024 vom 14. April 2025 fest, dass es gemäss Bundesrecht kein Höchstalter für die Ausübung des Arztberufes gibt. Das MedBG regle die Voraussetzungen zur Erteilung der Berufsausübungsbewilligung für entsprechende Tätigkeiten in Artikel 36 abschliessend. Die fragliche Norm enthalte keinen Hinweis auf ein Höchstalter für die Ausübung des Arztberufes. Für ergänzende Regelungen verfügten die Kantone nur über einen geringen Handlungsspielraum. Die Festlegung eines Maximalalters für Ärztinnen und Ärzte gehe darüber hinaus. In E. 4.3.4 führt das Bundesgericht aus, dass auch die Lehre den abschliessenden Charakter von Art. 36 MedBG betone und beispielsweise darauf hinweise, dass die Berufsfähigkeit durch die Ausstellung eines ärztlichen Attests nachgewiesen werden könne. Die herrschende Lehre sei der Ansicht, dass eine Begutachtung sowohl zum Zeitpunkt des Verfahrens zur Erteilung der Bewilligung als auch später möglich sei. Betreffend den Handlungsspielraum, den diese abschliessende Aufzählung der Voraussetzungen den Kantonen lasse, dürften die in Art. 36 MedBG formulierten Begriffe nicht so weit ausgelegt werden, dass sie zu zusätzlichen faktischen Hindernissen führten. So wird auch festgehalten, dass es sich, sofern es darum ginge, eine grundsätzliche Bedingung festzulegen, die für alle Ärzte gelte und deren Recht auf Ausübung ihres Berufs in Abhängigkeit von ihrem Alter einschränke, eindeutig um eine zusätzliche Bedingung handeln würde, die im Bundesrecht nicht vorgesehen sei. Es lasse sich zusammenfassend zu diesem Punkt festhalten, dass die Vollständigkeit von Art. 36 MedBG und der geringe Handlungsspielraum, den er den Kantonen lasse, eine kantonale Bestimmung, die eine Höchstaltersgrenze für die Ausübung des Arztberufs unter eigener beruflicher Verantwortung festlege, nicht zulasse (E. 4.3.5). Zulässig sei hingegen die Praxis mehrerer Kantone, wonach ab einem gewissen Alter die gesetzlichen Voraussetzungen (Diplom und eidgenössischer Weiterbildungstitel, Vertrauenswürdigkeit sowie physische und psychische Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung, notwendige Kenntnisse einer Amtssprache des Ausstellungskantons) nach Art. 36 MedBG periodisch nachgeprüft würden (E. 4.4.5 und 4.4.7).

3.1 Der Beschwerdeführer hat mit seinem Gesuch vom 9. August 2024 unter Beilage des ärztlichen Attests vom 3. August 2024 grundsätzlich fristgerecht um Verlängerung der Bewilligung ersucht. Fraglich bleibt, ob sein Gesuch vollständig war und dieses zu Recht nicht formell behandelt wurde, da über dieses nie ein Entscheid erging. Der Beschwerdegegner hielt lediglich fest, dass die Berufsausübungsbewilligung des Beschwerdeführers am 24. August 2024 erloschen sei. Auf sein neues Gesuch um eine Berufsausübungsbewilligung (nicht eine Verlängerung der bestehenden Bewilligung) vom 11. November 2024 trat der Beschwerdegegner dann gar nicht erst ein mit der Begründung, dass es im Kanton Solothurn gesetzlich nicht vorgesehen sei, ab dem Erreichen des 75. Altersjahres eine neue Bewilligung auszustellen.

3.2 Gemäss der jüngsten bundesgerichtlichen Rechtsprechung hätte auf dieses Gesuch um der (neuen) Berufsausübungsbewilligung jedoch zwingend eingetreten werden müssen, da eine Altersbeschränkung nach Art. 36 MedBG bundesrechtswidrig ist. Ebenso bundesrechtswidrig wäre es auf Bewilligungsvoraussetzungen zu verzichten. So ist auch die Vertrauenswürdigkeit gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG Bewilligungsvoraussetzung, was in § 13 Abs. 1 lit. g GesG nicht normiert ist. Auch hier hat die abschliessende Normierung des Bundesrechts Vorrang.

3.3 Nach der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen die in Art. 36 MedBG formulierten Begriffe nicht so weit ausgelegt werden, dass sie zu zusätzlichen faktischen Hindernissen führen. Zulässig ist es zwar, wenn die Kantone (wie vorliegend der Kanton Solothurn) ab einem gewissen Alter befristete Bewilligungen ausstellen, um regelmässig überprüfen zu können, ob die bundesrechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligungen noch erfüllt sind. Diese sind jedoch in Art. 36 MedBG abschliessend normiert und weitere einverlangten Belege müssen sich auf den Nachweis dieser Voraussetzungen beschränken. Der Beschwerdeführer verkennt jedoch, dass beim abschliessenden Regelungstatbestand der Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 36 MedBG neben dem ärztlichen Nachweis für eine in physischer und psychischer Hinsicht einwandfreie Berufsausübung auch die Vertrauenswürdigkeit der gesuchstellenden Person relevant ist. Vertrauenswürdig im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. die Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 S. 173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten. An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen. Die Vertrauenswürdigkeit muss nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient bestehen, sondern auch zwischen Arzt und Behörde. Des zur selbständigen Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz auch einen Betreibungs- und Strafregisterauszug für die Bewilligungserteilung einverlangt.

3.4 Für die einverlangten Weiterbildungsnachweise ist eine differenziertere Beurteilung zu machen. Die Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und die Berufspflichten nach Art. 40 MedBG richten sich an Personen, welche einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben. Beide Rechtsinstitute haben den Schutz der öffentlichen Gesundheit zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten überschneidet sich teilweise mit den Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung, indem ihnen das Element der Vertrauenswürdigkeit implizit zugrunde gelegt ist: Durch die mehrfache und gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstört werden. Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann also, muss aber nicht, aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren (Urteil Bundesgericht 2C_504/2014 vom 13. Januar 2015 E. 3.3). Durch die erwähnte Überschneidung von Bewilligungsvoraussetzung und Berufspflichten muss es der Aufsichtsbehörde möglich sein, Nachweise zu verlangen, welche die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit der gesuchstellenden Person überhaupt ermöglichen. Entsprechend ist es auch nachvollziehbar, dass Weiter- und Fortbildungsnachweise verlangt werden, ohne dass gegen Bundesrecht verstossen wird. Dasselbe muss für einverlangte Nachweise gelten, die auf die bundesrechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen hinzielen (vgl. auch VWBES.2023.193 vom 18. Oktober 2023 E. 4).

3.5 Gemäss Art. 37 MedBG können weitere Auflagen gemacht und Unterlagen hierzu eingefordert werden, solange sich diese Auflagen auf Bundesrecht stützen. So kann der Kanton u.a. Auflagen vorsehen, soweit dies für die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung erforderlich ist. Hierzu lässt sich aus der letzten Bewilligung vom 10. November 2022 einzig entnehmen, dass eine Verlängerung möglich ist, falls vor Ablauf der befristeten Bewilligung ein ärztliches Attest eine einwandfreie psychische und physische Berufsausübung bestätigt wird. Dieser Aufforderung ist der Beschwerdeführer am 9. August 2024 (Posteingang: 14. August 2024) fristgerecht nachgekommen.

3.6 Offenbar ist es Praxis des Beschwerdegegners, befristete Bewilligungen auch rückwirkend auszustellen, soweit die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind (vgl. Bewilligung vom 10. November 2022 und vom 11. Juni 2021), was grundsätzlich sachgerecht erscheint. Im vorliegenden Fall erteilte der Beschwerdegegner die Bewilligung auch nachträglich nicht, obwohl der Beschwerdeführer die (nach zitierter Rechtsprechung zu Unrecht) einverlangten Unterlagen – zwar nicht fristgerecht – anschliessend komplett eingereicht hatte. Weshalb er hierbei von der bisherigen Praxis abweicht, führt der Beschwerdegegner nicht aus. Ebenfalls wurde das Bewilligungsgesuch des Beschwerdeführers, datiert mit 9. August 2024, nie formell behandelt, weder mittels Nichteintreten noch mit einer Abweisung. Nach zeitnaher Nachfrage des Rechtsvertreters wurde dann schliesslich die hier angefochtene Verfügung erlassen, worin nebst der Feststellung, dass die Berufsausübungsbewilligung erloschen sei (Ziff. 1) auch auf das Gesuch um Erteilung einer (neuen) Berufsausübungsbewilligung nicht eingetreten wurde (Ziff. 2). Wie aufgezeigt widerspricht dies Bundesrecht, da für die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung für den Arztberuf kein Höchstalter festgeschrieben werden kann. Die Verfügung der Vorinstanz ist somit aufzuheben und es rechtfertigt sich, die Angelegenheit zurückzuweisen, damit auch über das Gesuch um Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung vom 9. August 2024 befunden wird. Dabei sind sämtliche vorhandenen Unterlagen einzubeziehen. Nicht mehr statthaft ist es, bei Verlängerungen von Bewilligungen für über 75-jährige Arztpersonen von einem Ausnahmecharakter auszugehen, was das Bundesgericht unmissverständlich festgehalten hat.

4. Die Beschwerde erweist sich somit als begründet; sie ist gutzuheissen: Die Verfügung vom 27. November 2024 des Departements des Innern ist aufzuheben. Die Vorinstanz hat über das Gesuch des Beschwerdeführers vom 9. August 2024 zu befinden, was nach heutigem Aktenstand zur Verlängerung seiner Berufsausübungsbewilligung führen dürfte. Das Departement hat dies fachlich zu prüfen und anschliessend neu zu verfügen. Bis dahin bleibt der Beschwerdeführer weiterhin zur selbständigen Berufsausübung ermächtigt.

5.1 Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu tragen.

5.2 Infolge Gutheissung der Beschwerde steht dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu. Er macht für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht einen zeitlichen Aufwand von 14,36 Stunden à CHF 250.00 pro Stunde, ergebend CHF 3'590.00, plus Auslagen von CHF 326.40, zuzüglich 8.1% Mehrwertsteuer (entsprechend CHF 317.25), total CHF 4'233.65, geltend. Die geltend gemachte Entschädigung von CHF 4'233.65 (inkl. Auslagen und MwSt.) erscheint angemessen und ist vom Staat Solothurn zu tragen (§ 77 VRG i.V.m. Art. 106 der Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO; SR 272])

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die Verfügung vom 27. November 2024 des Departements des Innern wird im Sinne der Erwägungen aufgehoben und das Departement des Innern wird angewiesen, innert 30 Tagen seit Rechtskraft dieses Urteils über das Verlängerungsgesuch bzw. die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung formell neu zu verfügen. Bis dahin bleibt der Beschwerdeführer weiterhin zur selbständigen Berufsausübung ermächtigt.

2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu tragen.

3. Der Kanton Solothurn hat A.___ eine Parteientschädigung von CHF 4'233.65 auszurichten.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Der Gerichtsschreiber

Thomann Kaufmann