Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2023 AC.2022.0047

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 31 octobre 2023

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

Recourants

A.________, à ********,

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorités intimées

Département des institutions et du territoire (DIT), désormais Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) représenté par la Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne Adm cant,

désor

Conseil général de la Commune de Tévenon, Administration communale, représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Objet	Plan d'affectation
	Recours A.________ et consort c/ décisions du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 et du Conseil général de Tévenon du 20 mai 2021 (plan d'affectation communal; parcelles n° 8, 9, 13 et 77)

Vu les faits suivants:

A. La commune de Tévenon (ci-après aussi: la commune) est issue de la fusion, au 1^er juillet 2011, des anciennes communes de Fontanezier, Romairon, Vaugondry et Villars-Burquin.

La commune est actuellement régie par les plans généraux d’affectation et règlements des communes fusionnées suivants:

- le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de Fontanezier, approuvés par le Conseil d’Etat le 17 septembre 1982;

- le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de Villars-Burquin, approuvés par le Conseil d’Etat le 2 mars 1984;

- le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPGA) de la commune de Vaugondry, approuvés par le Conseil d’Etat le 22 août 1990;

- le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPEPC) de la commune de Romairon, approuvés par le département compétent le 16 août 2001.

B. Le 28 avril 2016, le Conseil général de Tévenon (ci-après: le conseil général) a adopté une zone réservée communale sur l’ensemble de la zone à bâtir d’habitation et mixte 15 LAT. Cette zone réservée a ensuite fait l’objet d’une décision d’approbation préalable le 8 août 2016 par le département compétent, puis été mise en vigueur le 18 octobre 2016.

Le 7 décembre 2017, le conseil général a adopté une modification du règlement de la zone réservée communale, qui a fait l’objet d’une décision d’approbation préalable et d’une mise en vigueur par le département compétent le 23 avril 2018.

C. B.________ est propriétaire depuis avril 2011 de la parcelle n° 13 de la commune de Tévenon. A.________ est pour sa part propriétaire des biens-fonds n° 64 et 77 depuis août 2001 ainsi que n° 8, 9 et 12 depuis avril 2011.

D’une surface de 2114 m² en nature de champ, pré et pâturage, le bien-fonds n° 13 est bordé au nord par le DP 1003. D’une surface de 543 m², la parcelle n° 64 comprend le bâtiment d’habitation n° ECA 6 de 191 m², de même qu’une place-jardin de 352 m². Elle est bordée au sud par le DP 1003 qui lui-même longe le bien-fonds n° 13 au nord. D’une surface de 1322 m² et de forme allongée dans le sens nord-sud avec une partie sud plus large, la parcelle n° 8 est contiguë, dans cette partie sud, à l’est du bien-fonds n° 64. Elle supporte, à cet endroit, le bâtiment d’habitation et rural n° ECA 8 de 159 m², attenant au bâtiment n° ECA 6, ainsi qu’un bâtiment de 14 m². Cette parcelle comprend également, dans le sens nord-sud, une forêt de 168 m², une surface de 847 m² en nature de champ, pré et pâturage et un jardin de 134 m². Contiguë à l’est du bien-fonds n° 8 dans sa partie non bâtie et d’une surface de 837 m², la parcelle n° 9 comprend une forêt de 39 m² dans sa partie nord-ouest (cf. le guichet cartographique cantonal), le reste étant en nature de champ, pré et pâturage; elle est longée à l’est par le DP 1002. Bordé à l’ouest par le DP 1002, qui le sépare de la parcelle n° 8, le bien-fonds n° 12 comprend une surface de 113 m² en nature de pré-champ. Ce bien-fonds se présente comme un coin dans la partie sud-ouest de la parcelle n° 11, propriété d’un tiers et qui supporte notamment un bâtiment d’habitation. D’une surface de 165 m² en nature de place-jardin, le bien-fonds n° 77 est contigu à l’est de la parcelle n° 13 et bordé au nord par le DP 1003, puis par la parcelle n° 64. Les parcelles n° 8, 9, 64 et 12, quasiment toutes voisines les unes des autres, se trouvent ainsi au nord du DP 1003 et les biens-fonds contigus n° 13 et 77 au sud de ce même chemin, en face de la parcelle n° 64.

Les parcelles précitées se trouvent dans la partie ouest de la localité de Villars-Burquin et sont toutes colloquées, selon le PZ actuellement en vigueur de cette localité, en zone du village.

Les parcelles n° 8, 9, 64, 13 et 77 se situent à plus de 600 m à vol d’oiseau (www.geo.vd.ch/theme/localisation_thm) au nord-ouest du carrefour entre la route de Mauborget, qui devient ensuite celle de Fontaines (DP 1054), et la route de Romairon (DP 1055), dont elles sont séparées par de nombreux biens-fonds. A ce carrefour se trouve notamment la salle du Battoir communale. Les biens-fonds n° 8 et 64, qui comprennent tous deux des constructions, et 9, libre de constructions, sont entourés à l’est et au sud, ainsi que partiellement au nord, de parcelles construites, étant pour le reste entourés de biens-fonds libres de constructions, en particulier à l’ouest des n° 5, puis n° 3361. Les parcelles n° 13 et 77 sont pour leur part entourées à l’est et partiellement au nord de biens-fonds construits, étant pour le reste entourées de parcelles libres de constructions, dont à l’ouest du bien-fonds n° 14 d’une surface importante.

D. La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1^er mai 2014 (RO 2017 899), entraîne en particulier l'obligation pour les cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4^e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn, dont la dernière adaptation est la 4quater, entrée en vigueur le 11 novembre 2022) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".

E. Le 26 février 2018, la Municipalité de Tévenon (ci-après: la municipalité) a transmis pour examen préalable au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) un dossier de révision de son plan général d’affectation (PGA).

Le 9 janvier 2019, le SDT a transmis à la municipalité un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Il demandait que le projet soit adapté et soumis une nouvelle fois à sept services cantonaux. Il indiquait être ainsi d’avis que le projet de PGA devait être revu de manière à répondre aux problématiques relevées lors de l’examen préalable et recommandait de ne pas le mettre tel quel à l’enquête publique. Il ressort en particulier ce qui suit de ce rapport:

"4.4.3 ZONE DE VERDURE

Le projet de PGA prévoit d’affecter en zone de verdure des surfaces et des parcelles libres de construction. Le SDT est d’avis que ces secteurs doivent être traités différmment selon leur localisation et leur vocation. Conformément aux principes énoncés précédemment, le PGA doit faire la distinction entre :

- les franges de la zone à bâtir ;

- les jardins privés ;

- les espaces verts non aménagés à l’intérieur du tissu bâti.

Les franges de la zone à bâtir

Les parties des parcelles non construites et non aménagées en bordure de la zone agricole sont en général situées en dehors du territoire urbanisé. De ce fait, ces secteurs doivent être affectés en zone agricole (par exemple, les parcelles : […]

Les jardins privés et les espaces verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti

Le Service du développement territorial n’exige pas que les jardins privés soient affectés en zone de verdure. Ces secteurs peuvent être maintenus en zone d’habitation dans la mesure où ils se trouvent à l’intérieur du territoire urbanisé et qu’ils ne permettent pas l’accueil d’une nouvelle habitation.

Les espaces verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti

En vue de la réduction de la capacité d’accueil de la zone à bâtir, la commune doit identifier à l’intérieur de son tissu bâti les mesures de redimensionnement qui permettent de mettre en valeur ou de préserver les qualités paysagères et patrimoniales, tels que les espaces publics, les vergers, les ensembles bâtis remarquables, les vues, etc.

Sur la base de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :

● revoir les secteurs affectés en zone de verdure.

Les parcelles ou les groupements de parcelles affectées en zone à bâtir libres de construction d’une surface supérieure à 2500 m²

Les surfaces non bâties supérieures à 2500 m², situées en milieu bâti, représentent une surface suffisamment grande pour être propice à une exploitation agricole. Ainsi, leur affectation en tout autre zone que la zone agricole est à justifier […].

Sur la base de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :

● dézoner les parcelles ou regroupements de parcelles dont la surface dépasse 2500 m²".

Le 5 septembre 2019, le SDT a transmis à la municipalité, qui sollicitait qu’il soit procédé à un examen préalable complémentaire, une simple prise de position sur les thématiques qui le concernaient, précisant qu’un seul examen préalable était en effet désormais réalisé par planification. Il renvoyait pour les autres thématiques aux préavis des services et aux discussions qui avaient suivi l’examen préalable. Cette prise de position demandait notamment des adaptations du dossier concernant la question de la disponibilité des terrains ainsi que celle du surdimensionnement de la zone à bâtir.

F. En janvier 2020, un rapport explicatif selon l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47 OAT de janvier 2020) a été établi. Il expose notamment ce qui suit:

"2.1 Contexte géographique

2.1.1 Situation

Située dans le district du Jura-Nord vaudois, la commune de Tévenon s’étend sur les pentes du Jura surplombant les rives du Lac de Neuchâtel. La commune comptait 843 habitants au 31 décembre 2017. […]

La population communale a observé une croissance plutôt importante entre 1980 et 2000 avec une progression moyenne annuelle de près de 3%. Au cours des dernières années, cette croissance s’est ralentie, mais elle est encore bien présente et supérieure à la moyenne cantonale. Ce ralentissement peut s’expliquer notamment par la raréfaction générale des terrains disponibles et par les effets de la zone réservée.

[…]

2.1.2 Périmètre

Le périmètre de révision du PACom s’étend à l’ensemble du territoire communal à l’exception du périmètre du Plan partiel d’affectation (PPA) « Les Grassis » du 22.06.1994. Il comprend les villages de Villars-Burquin, Vaugondry, Fontanezier et Romairon.

[…]

2.2 Contexte environnemental et patrimonial

2.2.1 Surfaces d’assolement

Par son altitude moyenne, la commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement.

[…]

3.3 Dimensionnement de la zone à bâtir

3.3.1 Avant la révision du PACom

L’un des aspects majeurs de la révision du PACom, d’autant plus avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi fédérale sur l’aménagement du territoire au 1^er mai 2014, est le dimensionnement de la zone à bâtir et la mise en conformité des réserves de terrains à bâtir.

[…] La commune de Tévenon est considérée en tant que commune se situant hors des centres. En ce sens, son taux de croissance annuel est limité à 0.75% jusqu’en 2036. La population de référence pour calculer la croissance est fixée au 31.12.2015.

[…]

Selon le tableau présenté ci-devant, la population maximale autorisée pour le village au 31 décembre 2036 est de 939 habitants, soit une croissance de 96 habitants à partir du 31 décembre 2017. Or, les réserves en zone à bâtir permettent d’accueillir un peu plus de 800 habitants. Dans ce chiffre, le potentiel de densification dans les volumes existants est compris.

3.3.2 Après la révision du PACom

[…]

Afin de redimensionner la zone à bâtir destinée à l’habitation, tout en conservant néanmoins de la constructibilité, les principes suivants, recommandés par le SDT dans son préavis du 9 janvier 2019, ont été appliqués :

- Dézoner les franges de la zone à bâtir ;

- Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m² situés au sein du milieu bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujets à une exploitation agricole. L’affectation en toute autre zone que de la zone agricole doit être justifiée ;

- Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver (espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.) ;

- Assurer la disponibilité des terrains constructibles sur le territoire communal.

[…]

Neuf parcelles conservent leurs droits à bâtir.

Afin de vérifier si cette méthode est significative quant à la réduction des réserves en zone à bâtir, cette dernière a été testée à l’aide du guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir mis à disposition par le canton. Le tableau ci-dessous montre le résultat obtenu, soit un état de la surcapacité réduit à 212 [recte: 218] habitants en lieu et place des 708 habitants avant la révision du PACom (résumé du résultat du guichet en annexe 4).

La méthode visant à dézoner les franges de la zone à bâtir et à réaffecter les grands espaces libres de construction conformément à leur usage, permet une réduction de 70 % du surdimensionnement.

Avant Après révision

révision

Population de référence 31.12.2015 811 hab. 811 hab.

Population au moment du bilan 31.12.2017 843 hab. 843 hab.

Possibilités de développement 128 hab. 128 hab.

Population maximale en 2036 939 hab. 939 hab.

Besoins au moment du bilan 96 hab. 96 hab.

Capacité d’accueil au moment du bilan (réserves)804 hab. 314 hab.

Etat de la capacité par rapport aux besoins + 708 hab. + 218 hab.

[…]

3.4 Affectation

Une vingtaine de modifications ont été effectuées sur le Plan d’affecation communal.

[…]

Modification n° 2 – de zone village en zone agricole 16 LAT (AGR)

Villars-Burquin – parcelles n° 8, 9, […] 77, 13, […]

[…]

Surface concernée : 20'727 m²

La modification n° 2 concerne majoritairement des secteurs situés en limite de zone agricole et dont la zone à bâtir n’est pas réalisée. En ce sens, en raison de l’absence de construction ou une utilisation déjà agricole, ces parcelles, ou parties de parcelles sont dézonées.

[…]

La commune de Tévenon étant largement surdimensionnée en zone à bâtir pour le logement, les grands espaces non réalisés sont dézonés et rendus au hors zone à bâtir, comme expliqué dans le chapitre 3.3.1.

Modification n° 3 – de zone de villas en zone agricole 16 LAT (AGR)

Villars-Burquin – Parcelles n° […]

Surface concernée : 37'255 m²

Les modifications n° 3 concernent tous les secteurs passant de zone de villas ou villas et chalets à la zone agricole. La présente modification poursuit les mêmes objectifs que la modification n° 2. Il s’agit majoritairement de dézonages des franges de la zone à bâtir. Toutes les surfaces non utilisées par des constructions ou des aménagements significatifs (jardins potagers, terrasses, jeux pour enfants, etc.) sont affectées hors zone à bâtir.

[…]

Modification n° 9 – de zone village en zone de verdure 15 LAT (VER)

[…]

La modification n° 9 consiste en l’affectation de surfaces libres de construction en zone de verdure inconstructible.

Si les espaces non bâtis situés en limite de zone agricole sont propices au dézonage, il en va autrement des espaces situés au sein de la zone à bâtir. Villars-Burquin est concerné par de nombreux espaces vides de construction dont la surface dépasse les 1000 m². Selon la LAT (art. 15 a), les parcelles doivent être affectées conformément à leur utilisation. Ainsi, un espace non exploité par des constructions ou aménagements urbains ne peut être conservé en zone à bâtir.

Etant donné la situation géographique des parcelles concernée au sein de la zone à bâtir, de la présence de certains aménagements non compatibles avec la zone agricole (pelouse entretenue, places de stationnement en matériaux perméables, etc.) ou encore de la présence de vergers, il est difficile de classer ces secteurs hors de la zone à bâtir. L’affectation en zone de verdure inconstructible permet de rétablir l’affectation des terrains conformément à l’usage qui en est fait. Elle permet également le redimensionnement de la zone à bâtir puisqu’aucun droit à bâtir n’est comptabilisé dans cette zone.

[…]

A noter que la commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement".

Il ressort de l’Annexe 2 du rapport 47 OAT de janvier 2020, intitulée "Principe, Pré-étude - scénario n° 1" et qui comprend une carte des quatre villages de la commune, que le cœur de la localité de Villars-Burquin est située au carrefour entre le DP 1054 et le DP 1055.

G. La municipalité a mis à l’enquête publique du 18 janvier 2020 au 18 février 2020 le projet de révision du Plan d’affectation communal (PACom) comprenant deux plans d’affectation au 1:2’000 et au 1:5’000, le règlement sur le plan d’affectation communal et la police des constructions (ci-après: RPACom) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT, ces documents étant tous datés de janvier 2020. Ce projet implique en particulier l’affectation des parcelles n° 9, 13, 77 et de la partie nord de la parcelle n° 8 (non construite) ainsi que des biens-fonds n° 5, 3361 et 14 en zone agricole, de même que la collocation de la partie sud du bien-fonds n° 8 ainsi que des parcelles n° 11 et 64 en zone centrale 15 LAT, de même que du bien-fonds n° 12 en zone de verdure 15 LAT.

Le 30 janvier 2020, une séance d’information publique relative au nouveau PACom a été organisée.

La mise à l’enquête publique du PACom a suscité 29 oppositions, dont celle de A.________ et B.________ du 17 février 2020, remise sous pli recommandé à la municipalité le 18 février 2020. Les prénommés, faisant valoir différents éléments, concluaient ainsi principalement à ce qu’il soit renoncé au déclassement des parcelles n° 8, 9, 12, 13 et 77 et à ce que celles-ci soient maintenues intégralement en zone centrale 15 LAT, subsidiairement à ce que les parcelles n° 9, 13 et 77, de même que la partie nord de la parcelle n° 8 soient colloquées en zone de verdure.

Le 5 octobre 2020, une séance de conciliation a eu lieu réunissant des représentants de la commune, accompagnés d’urbanistes de leur bureau mandataire et assistés de leur avocat, ainsi que A.________ et B.________, assistés de leur avocat.

Le 29 octobre 2020, A.________ et B.________ se sont déterminés sur le procès-verbal de la séance de conciliation, précisant que la parcelle n° 12 comprenait un parking, et ont maintenu leur opposition.

Par décision du 4 mars 2021, le conseil général a refusé le préavis n° 01/21 de la municipalité relatif au PACom.

H. Le 12 avril 2021, la municipalité a adopté le préavis n° 05/21 relatif au dossier PACom, règlement sur le plan d’affectation communal et la police des constructions ainsi que délimitation de l’aire forestière à l’intention du conseil général, dont le contenu est le même que celui du préavis n° 01/21. Il contient en particulier sa proposition de réponse à l’opposition de A.________ et B.________, dont la teneur est la suivante:

"Déterminations de la Municipalité (propositions de réponse)

Par rapport au point 1 [ndlr.: de l’opposition]

Par rapport au point 2

Par rapport au point 3

Les mêmes critères d’appréciation ont été appliqués sur toute l’analyse d’affectation. L’affectation des (parties de) parcelles concernées en zone agricole est due à leur proximité (limitrophe) ou juxtaposition à la zone agricole (déjà existante) d’une part et à leur situation limitrophe au territoire urbanisé d’autre part.

Par rapport au point 4

La garantie de la propriété ne s’applique pas de manière absolue. Les autorités de planification, notamment les Communes, ont pour mission d’aménager et d’organiser le territoire. Leurs interventions doivent reposer sur une base légale, être dans l’intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Si ces conditions sont respectées, les mesures d’aménagement du territoire ne constituent pas une atteinte inadmissible à la garantie de la propriété.

Les aménagements existants bénéficient du droit acquis, notamment conformément à l’article 80 LATC.

Par rapport au point 5

Les revendications des opposants concernent un maintien des droits à bâtir existants ce qui est contraire à la réduction du surdimensionnement exigée par la loi.

L’affectation en zone de verdure n’est pas acceptable compte tenu de la proximité de zones agricoles (limitrophes) et de l’absence d’aménagements significatifs sur les parcelles en question.

Par rapport au point 6

La procédure de modification du PACom a pour objectif de réexaminer l’affectation des terrains de la commune. Elle n’a pas pour objet de traiter les éventuelles indemnités revendiquées au titre de déclassement. D’éventuelles réclamations doivent être adressées au département compétent, selon la législation en vigueur (LATC, articles 71 à 73).

[…]

Demande au Conseil Général

En conséquence, la Municipalité propose au Conseil Général de lever l’opposition de A.________ et B.________".

Le 6 mai 2021 a eu lieu une présentation publique du PACom par la DGTL.

I. Par décision du 20 mai 2021, le conseil général a admis et adopté la proposition de réponse à l’opposition n° 1, soit celle d’autres opposants que A.________ et B.________, et accepté l’opposition au changement d’affectation de la parcelle n° 655, admis et adopté les propositions de réponse aux oppositions n° 2 à 25 et levé ces oppositions et adopté le PACom, modifié, son règlement et la délimitation de l’aire forestière avec deux amendements au règlement (art. 6.4 ainsi qu’art. 5.7.1 et 6.7.1).

J. En mai 2021, un nouveau rapport 47 OAT a été établi en vue d’une enquête publique complémentaire. Il est précisé que ce rapport ne traite que les amendements votés par le conseil général en date du 20 mai 2021, soit celui relatif à la modification du nombre de pans des toitures dans les zones de faible et de très faible densité 15 LAT (art. 5.7 al. 1 et 6.7 al. 1 du projet de règlement) et celui concernant la modification de la définition de la limite de la hauteur des constructions dans la zone d’habitation de très faible densité 15 LAT (art. 6.4 al. 1 du projet de règlement).

Le 2 juin 2021, dans le cadre de l’examen préalable des amendements votés par le conseil général, la DGTL a préavisé favorablement les modifications des art. 5.7 al. 1, 6.4 al. 1 et 6.7 al. 1 du règlement.

Une enquête publique complémentaire s’est déroulée du 12 juin au 12 juillet 2021 portant sur les amendements votés par le conseil général le 20 mai 2021. Elle n’a suscité aucune opposition.

K. Par décision du 10 janvier 2022, le Département des institutions et du territoire (DIT) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan d’affectation communal de la commune de Tévenon comprenant les plans d’affectation au 1 :2'000 et au 1 :5'000, le règlement du plan d’affectation, le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de janvier 2020 (enquête publique) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de mai 2021 (enquête publique complémentaire).

L. Par acte du 10 février 2022, A.________ et B.________ ont interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DIT du 10 janvier 2022 et contre la décision du conseil général du 20 mai 2021. Ils ont conclu principalement à la réforme des décisions entreprises en ce sens que les parcelles n° 9, 13 et 77, de même que la partie nord de la parcelle n° 8 sont colloquées en zone de verdure 15 LAT, en lieu et place de la zone agricole, plus subsidiairement à l’annulation des décisions entreprises.

Le 4 avril 2022, le conseil général, par l’intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours.

Le 17 juin 2022, le DIT, par le biais de la DGTL, a conclu au rejet du recours.

M. Le 3 mai 2023, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale en présence des parties. Il convient d’extraire ce qui suit du procès-verbal d’audience:

"La zone centrale correspond plus ou moins au périmètre délimité par l’ISOS, selon les autorités communales.

Le territoire urbanisé tel qu’établi selon la fiche de la DGTL a été élaboré en cours d’adoption du PACom, d’où le manque de renseignements dans le dossier.

Le tribunal et les parties s’entendent sur la manière de procéder à la visite des parcelles concernées par les six recours.

L’audience est suspendue à 10h.

[…]

L’audience est reprise à 12h40 sur le DP 1003, à Tévenon (village de Villars Burquin).

Il est constaté que sur la parcelle 77 il se trouve un puits ainsi qu’un escalier en ciment qui descend sur la parcelle (10 marches). En bas de la parcelle 77, il y a un mur de soutènement.

Il est constaté que sur la parcelle 13 se trouve un petit étang et 4 dalles et quelques petits arbres fruitiers.

Selon les recourants, il conviendrait de classer ces 2 parcelles en zone de verdure, car il s’agit du prolongement des bâtiments d’habitation.

Me Schlaeppi relève que la parcelle 13 se trouve en limite d’une vaste zone agricole dans la partie sud-ouest.

Il n’y a en fait pas de mur de soutènement sur la parcelle 77.

Il est constaté que la parcelle 13 comporte une clôture qui délimite la partie pâturage de la partie utilisée comme jardin.

Les parcelles 8 et 9 sont en pente très marquée".

N. Le tribunal a délibéré à huis clos.

Considérant en droit:

1. Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43 al. 2, 2^ème phr., de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.

Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d’examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a). Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1, et les références citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a, et les références citées).

2. Les recourants contestent en l’occurrence le changement d’affectation de leurs parcelles n° 9, 13 et 77 ainsi que de la partie nord de la parcelle n° 8 dans le nouveau PACom. Actuellement affectés à la zone du village, leurs biens-fonds sont colloqués en zone agricole dans le nouveau PACom. Ils voient dans le dézonage prévu de ces derniers une grave atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 – Cst.; RS 101), la restriction apportée à leur droit de propriété ne respectant pas les conditions posées à l’art. 36 Cst., en particulier le principe de la proportionnalité. Ils concluent ainsi à ce que leurs parcelles soient colloquées en zone de verdure 15 LAT en lieu et place de la zone agricole.

a) Aux termes de l’art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. Elle n’est toutefois pas absolue. Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4; 141 I 20 consid. 6.2.1; 140 I 168 consid. 4.2.1).

L'art. 1 al. 1, 1^ère phr., LAT dispose que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1^er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1^er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a^bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b).

L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a) et de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. a^bis).

L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er mai 2014, prévoit ce qui suit:

"Zones à bâtir

¹ Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

² Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

³ L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage.

⁴ De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.

⁵ La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins".

b) aa) Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; cf. aussi AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui complètent en quelque sorte le PDCn (cf. AC.2022.0122 du 15 février 2023 consid. 3a/aa; AC.2019.0012, AC.2018.0443, AC.2019.0013, AC.2019.0014 du 23 décembre 2020 consid. 2a, avec la référence au rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial ARE relatif à la 4^e adaptation du PDCn, janvier 2018 [sur le site www.are.admin.ch], p. 24).

La mesure A11 du PDCn ("Zones d'habitation et mixtes") indique en introduction ce qui suit:

"Problématique

[…] Les communes définissent leur croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.

En 2015, hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation".

La mesure proprement dite contient en particulier ce qui suit:

"Les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:

Périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal [...]

Périmètre des centres régionaux [...]

Périmètre des centres locaux [...]

Périmètre des localités à densifier [...]

Villages et quartiers hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.

[...]

Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.

Cette révision prend en compte au moins les aspects suivants :

• la qualité de la desserte en transports publics ;

• l'accès en mobilité douce aux services et équipements ;

• la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement ;

• l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances ;

• la capacité des équipements et des infrastructures ;

• la possibilité d'équiper à un coût proportionné ;

• la disponibilité des terrains.

Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre :

1. réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement ;

2. densifient le territoire urbanisé ;

3. mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.

L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...].

La mise à jour des plans d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir.

[...]".

Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb, et les références citées).

bb) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:

"• Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune […] Les secteurs qui répondent aux critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés en zone agricole […] ;

• Traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […] ;

• Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m² situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210 ; LDFR)). Ainsi, leur affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être justifiée ;

• Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol ;

• Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur. […]".

Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:

"La stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises".

La fiche d'application précitée prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL ("Comment délimiter le territoire urbanisé", version de février 2019), donnant notamment les explications suivantes:

"Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.

Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être. [...]".

c) aa) Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2 p. 45; cf. aussi arrêts TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2, et les références citées; 1C_522/2019 du 1^er mai 2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4). Le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2, et les références citées).

Le Tribunal fédéral a précisé, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, qu'il était indifférent que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité (en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT), mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi arrêt TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 in fine).

bb) Selon les modèles de géodonnées minimaux pour les plans d'affectation qu'édicte l'ARE en vertu de l'art. 9 de l'ordonnance du 21 mai 2008 sur la géoinformation (OGéo; RS 510.620), font partie des zones à bâtir, les zones d'habitation, les zones d'activités économiques, les zones mixtes, les zones centrales, les zones affectées à des besoins publics, les zones à bâtir à constructibilité restreinte, les zones de tourisme et de loisirs, les zones de transport à l'intérieur des zones à bâtir ainsi que d'autres zones à bâtir (ARE, Modèles de géodonnées minimaux – Domaine des plans d'affectation – Documentation sur les modèles, 2011/2017/2021 p. 22). L'office fédéral classe expressément les zones vertes parmi les zones à bâtir à constructibilité restreinte; il définit en effet celles-ci comme des "zones comprenant des surfaces situées à l'intérieur des zones à bâtir qui doivent rester libres de constructions, à l'exception des bâtiments et installations nécessaires à l'entretien de la zone ou à la réalisation de son but (par exemple "zones vertes" à l'intérieur des zones à bâtir")" (ARE, Statistique suisse des zones à bâtir 2022, p. 11; cf. aussi la Directive cantonale sur la normalisation des données de l’aménagement du territoire [NORMAT 2], état au 1^er juin 2020, p. 28, qui définit de la même manière la zone de verdure 15 LAT). Les zones à constructibilité restreinte visent notamment à structurer le milieu bâti, à séparer les zones habitées des zones industrielles, à maintenir des espaces verts dans le centre des localités et/ou à fournir à la population des espaces de loisirs et de détente. Elles peuvent également tendre à protéger les points de vue et l’aspect caractéristique des localités et des monuments (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 59 ad art. 14 LAT; cf. aussi arrêt TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 4.1).

Ces mêmes auteurs soulignent toutefois qu'il n'est pas toujours facile de déterminer si les zones à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte représentent des catégories de zone à bâtir ou des zones de non bâtir. Pour juger si la zone à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte doit être considérée comme faisant partie de la zone à bâtir, il s'agit de déterminer sa fonction, d'examiner la réglementation et son emplacement par rapport à la zone à bâtir. Les zones à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte sont en tout cas des zones à bâtir si elles sont englobées dans une zone bâtie et servent à ménager des aires de verdure en son sein (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, op. cit., n° 61 ad art. 14 LAT; cf. aussi arrêt TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 4.1).

d) Le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est en l’occurrence pas contestable.

Les possibilités de développement accordées à la commune, village hors centre selon le PDCn, s’élèvent à 128 habitants au 31 décembre 2015. A cette même date, la population de référence était de 811 habitants, étant ensuite de 843 habitants au 31 décembre 2017. Or, selon l’estimation des réserves constructibles générée automatiquement par le guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité d’accueil des réserves en zone à bâtir au 31 décembre 2017 s’élève à 804 habitants, alors même que les besoins en zone à bâtir sont de 96 habitants à cette même date. Par conséquent, la commune dispose de réserves largement surdimensionnées en zone à bâtir.

Le dossier de nouveau PACom a d’ailleurs été adopté, respectivement approuvé, alors même que la commune disposera avec la nouvelle réglementation d’un surdimensionnement incompressible, comprenant une capacité d’accueil en zone à bâtir supérieure de 218 habitants aux besoins en zone à bâtir de 96 habitants.

3. Actuellement affectées à la zone du village, les parcelles n° 9, 13 et 77 ainsi que la partie nord de la parcelle n° 8 sont colloquées en zone agricole 16 LAT dans le nouveau PACom. Les recourants concluent cependant principalement à l’affectation de leurs parcelles en zone de verdure 15 LAT.

a) Aux termes de l’art. 9 RPACom, la zone de verdure 15 LAT est destinée à sauvegarder les sites et les espaces non-bâtis publics ou privés caractéristiques tels que les jardins d’agrément, potagers, vergers et espaces de détente (al. 1). Elle est inconstructible à l’exception des installations, des aménagements paysagers, des espaces de stationnement et du mobilier en relation avec les destinations citées à l’alinéa 1 (al. 2).

Conformément à l’art. 10.1 al. 1 RPACom, la zone agricole 16 LAT est régie par les dispositions de la législation fédérale. Selon l’art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent: les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture (let. a) et les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture (let. b). Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue (al. 2). Dans leurs plans d’aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (al. 3).

b) aa) Les recourants font en l’occurrence valoir que le seul critère qui semblerait justifier aux yeux des auteurs du projet de nouveau PACom le déclassement de leurs parcelles en zone agricole, plutôt qu’en zone de verdure, serait le fait qu’elles jouxtent une zone agricole existante. Or, les "Lignes directrices à l’intention des communes vaudoises, Redimensionnement des zones à bâtir", publiées par le SDT en octobre 2015, qui sembleraient avoir été prises comme référence par les autorités, ne prescriraient pas une approche aussi schématique. De plus, la parcelle n° 77 et la partie est du bien-fonds n° 13 constitueraient depuis de très nombreuses années le jardin des bâtiments sis sur les parcelles n° ECA 64 et 8 et comprendraient des aménagements non compatibles avec la zone agricole. Enfin, si l’objectif recherché par la révision est de limiter le nombre d’habitants que peut accueillir la commune, un classement en zone de verdure plutôt qu’en zone agricole, qui impliquerait des contraintes très lourdes pour le propriétaire et ne répondrait à aucun intérêt public quelconque, permettrait d’atteindre le même but, tout en portant une atteinte sensiblement moins grave à la garantie de la propriété, assurant ainsi le respect du principe de la proportionnalité.

bb) Comme le relèvent les autorités intimées, qui se fondent à juste titre sur la mesure A11 du PDCn et les fiches d’application de la DGTL de juin 2021 et février 2019, les parcelles n° 8 (partie nord), 9, 13 et 77 se trouvent dans les franges de la zone à bâtir de la localité de Villars-Burquin, ce qui justifie de les affecter à la zone agricole, plutôt qu’à la zone de verdure. Ces parcelles se situent en effet à plus de 600 m à vol d’oiseau au nord-ouest du carrefour entre la route de Mauborget et la route de Romairon, où se trouve notamment la salle du Battoir communale. Séparées de ce carrefour, qui constitue l’un des centres du village de Villars-Burquin, par de nombreux biens-fonds, elles s’en trouvent ainsi à une certaine distance. De plus, si elles sont certes entourées à l’est et partiellement au nord et au sud de biens-fonds construits ainsi que d’une petite parcelle colloquée en zone de verdure (la n° 12), elles sont, prises ensemble, bordées à l’ouest et au sud par des biens-fonds affectés à la zone agricole et, surtout, se situent dans le prolongement direct au nord-est d’une vaste zone agricole qui entoure la partie construite du village de Villars-Burquin dans toute sa partie sud-ouest. La partie nord du bien-fonds n° 8 ainsi que la parcelle n° 9 sont par ailleurs libres de toutes constructions et aménagements. Quant aux bien-fonds n° 13 et 77, l’inspection locale a permis de constater que se trouvaient un petit étang, quatre dalles, quelques petits arbres fruitiers et une clôture sur la première, de même qu’un puits ainsi qu’un escalier en ciment de dix marches sur la seconde. Contrairement à ce qu’affirment les recourants, ces aménagements, outre qu’ils sont séparés des bâtiments érigés sur les biens-fonds n° 8 et 64 par un chemin faisant partie du domaine public, ne sont pas significatifs et ne constituent par ailleurs pas des aménagements caractéristiques de la zone de verdure telle que définie par le RPACom. Quelques arbres fruitiers ne sauraient en particulier être assimilés à un verger et l’on ne se trouve pas en présence de véritables jardins d’agrément, de potagers, d’aménagements paysagers ou d’espaces de stationnement. La situation au sein du village et les caractéristiques des parcelles litigieuses ne peuvent donc que justifier leur affectation à la zone agricole, ce d’autant plus au vu du surdimensionnement important de la commune, que personne ne conteste.

Colloquer en zone agricole plutôt qu’en zone de verdure les parcelles litigieuses ne viole en particulier pas le principe de la proportionnalité. Outre ce qui précède, si certes la zone de verdure permet de contribuer au redimensionnement de la zone à bâtir, puisqu’aucun droit à bâtir n’y est comptabilisé, il ne fait aucun doute, au vu de la manière dont elle est définie par les PACom et RPACom, qu’elle constitue une zone à bâtir, dans laquelle certaines constructions sont autorisées. Il y a d’autant moins violation du principe de la proportionnalité que le fait que, comme le soutiennent les recourants, l’affectation de leurs parcelles en zone agricole impliquerait des contraintes très lourdes pour le propriétaire, surtout s’il n’est pas agriculteur, n’est pas déterminant. Ne l’est pas non plus le fait que leurs biens-fonds, en forte pente et non compris dans les surfaces d’assolement, ne présenteraient rigoureusement aucun intérêt du point de vue agricole. L’inspection locale a certes permis de constater que les parcelles n° 8 et 9 en particulier sont en pente très marquée. L’on peut toutefois rappeler que, selon l’art. 16 LAT, la zone agricole est destinée à remplir d’autres fonctions que celle proprement agricole, dont celles de sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et d’assurer l’équilibre écologique. Ainsi que le relève enfin le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 2c/aa), dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, il est indifférent que les biens-fonds en cause ne se prêtent pas à une utilisation agricole.

L’on peut encore relever que, même si les recourants indiquent avoir entrepris dès 2013 des démarches pour valoriser la parcelle n° 13, démarches interrompues en raison de la mise à l’enquête de la zone réservée communale en 2015, et avoir envisagé de valoriser la partie supérieure du bien-fonds n° 8 et la parcelle n° 9, les propriétaires successifs ont disposé de longues années, soit à tout le moins depuis 1984, pour bénéficier des possibilités de construire que leur offraient les PZ et RPEPC de Villars-Burquin et ainsi valoriser leurs terrains, ce qui n’a pas été fait.

cc) Les griefs des recourants ne sont en conséquence pas fondés.

4. Les recourants précisent enfin que le fait que, dans le présent recours, ils entendent limiter leurs conclusions à celles, subsidiaires, qu’ils ont prises dans le cadre de leur opposition et qui tendaient à ce que leurs parcelles soient colloquées en zone de verdure 15 LAT et qu’ils renoncent à celles qui tendaient à ce que leurs biens-fonds soient maintenus en zone centrale ne signifierait cependant en aucun cas qu’ils renonceraient aux prétentions qu’ils comptent faire valoir, le moment venu, au titre de l’expropriation matérielle. Ils expliquent ensuite les raisons pour lesquelles ils estiment se trouver dans une situation constitutive d’une expropriation matérielle donnant lieu à indemnisation.

a) Aux termes de l’art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l’acte de recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours (al. 1, 2^ème phr.). Le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués jusque-là (al. 2).

En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent en principe être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours. Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation. L'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche pas, sauf exception, s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359 consid. 4.3, et les références citées; arrêts TF 8C_636/2020 du 8 juin 2021 consid. 3.2.1; 8C_619/2019 du 3 juillet 2020 consid. 4.2.1).

b) Les décisions attaquées ne traitent en l’occurrence que de l’adoption par le conseil général du dossier PACom, respectivement de son approbation, sous réserve des droits des tiers, par le département compétent. Ces décisions n’abordent en revanche pas la question des éventuelles expropriation matérielle que pourraient subir les recourants et l’indemnisation dont ils pourraient bénéficier. Cette question, qui sort dès lors du cadre de l’objet du litige, n’a pas à être examinée à ce stade, une demande d’indemnité pouvant être présentée dans une procédure distincte (cf. art 5 al. 2 LAT et art. 71 ss LATC).

5. Au vu des éléments qui précèdent, et notamment du fait que le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est pas contestable, le tribunal ne voit pas de raisons de remettre en cause l’affectation des biens-fonds n° 8 (partie nord), 9, 13 et 77 en zone agricole telle qu’effectuée par les autorités intimées, sachant en particulier que le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification. Cette appréciation, qui ne viole en particulier pas le principe de la proportionnalité, procède d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de la propriété des recourants.

6. Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et les décisions attaquées confirmées. Compte tenu de l’issue de la cause, des frais seront mis à la charge des recourants (art. 49, 91 et 99 LPA-VD), qui verseront en outre des dépens à la commune qui obtient gain de cause par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. Les décisions du Conseil général de la commune de Tévenon du 20 mai 2021 et du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 sont confirmées.

III. Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à la commune de Tévenon, à titre de dépens.

Lausanne, le 31 octobre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.