Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2024 AC.2024.0069

	TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 19 décembre 2024
Composition	M. André Jomini, président; Mme Dominique von der Mühll et M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********, tous les deux représentés par Me Cléa BOUCHAT, avocate à Lausanne,

  

Autorité intimée Autorité concernée

Municipalité de Lutry, à Lutry, représentée par Me Jean-Samuel LEUBA, avocat à Lausanne, Direction générale de l'environnement (DGE-DIREV), à Lausanne.

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Municipalité de Lutry du 8 février 2024 levant leurs oppositions et délivrant le permis de construire concernant la réaffectation de deux cabanes en buvette saisonnière sur la parcelle du DP n°91, ainsi que contre les autorisations cantonales spéciales (CAMAC n° 221545).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La parcelle du domaine public communal (DP) n° 91, à Lutry, est un terrain de 3'869 m², au bord du lac Léman. Il s'agit du quai Vaudaire, qui fait suite au quai Gustave-  Doret (DP n° 90 et DP n° 116).

B.                     Sur le Quai Vaudaire, des arbres ont été plantés le long du rivage et la place, au-delà de cette ligne d'arbres, est occupée par deux rangées parallèles de places de stationnement pour automobiles. Un espace au milieu de la rangée nord est réservé à un édicule (toilettes publiques, parcelle n° 2818 du registre foncier) et une déchèterie (groupe de containers "molok"). Le DP n° 91 comporte encore, au nord, une route communale (la rue Friporte), qui permet l'accès au parking depuis la route cantonale (route de Lavaux). La voie d'accès pour les véhicules (sans issue en direction de l'est ou de la plage communale) passe entre les deux rangées de cases.

C.                     Au nord-est (à l'opposé de la rive), le DP n° 91 est adjacent à la propriété de A._______ (maison d'habitation avec jardin, parcelles n^os 338 et 339 du registre foncier). Cette propriété surplombe la place; un mur de soutènement a été édifié le long de la limite. La bande de terrain, sur le DP n° 91, qui longe ce mur (à l'arrière de la seconde rangée de cases de stationnement), est occupée par plusieurs installations: deux cabanes en bois, l'une de 12 m² (n^o  ECA 3888) et l'autre de 19 m² (n^o ECA 3889), qui ont été construites dans les années 1950 et qui ont servi notamment à des pêcheurs; une table de ping-pong avec des bancs publics, surmontée d'une pergola; une piste de pétanque, elle aussi accessible au public.

D.                     L'actuel plan général d'affectation de la Commune de Lutry (PGA) est entré en vigueur le 24 septembre 1987, date de son approbation par le Conseil d'Etat. Ce document ("Plan d'affectation [zones]"), avec les sceaux des autorités et les signatures, peut être consulté sur le site du cadastre RDPPF (www.rdppf.vd.ch). Il indique qu'une partie de la parcelle DP n° 91 est classée dans la zone de verdure ou d'utilité publique (pointillés verts); le solde, singulièrement la bande de terrain au nord de la place, où se trouvent les deux cabanes, a été laissé en blanc, comme la route cantonale voisine, les rues du vieux bourg et le quai Gustave-Doret, notamment.

La zone de verdure ou d'utilité publique est régie par l'art. 145 du règlement communal du 12 juillet 2005 sur les constructions et l'aménagement du territoire (ci-après: RCAT): elle est destinée à la verdure, à la protection des sites, aux installations de loisirs de sports et d'utilité publique (al. 1); seules des constructions et installations d'utilité publique peuvent y être implantées (al. 2); les distances aux limites, hauteurs et coefficient d'occupation au sol (COS) sont fixés de cas en cas par la Municipalité en fonction des exigences de protection du site et de la destination de l'ouvrage (al. 3); le coefficient d'occupation au sol (COS) est toutefois limité à 0,5 (al. 4). Le RCAT ne contient aucune disposition sur l'utilisation des terrains du domaine public non attribués à une zone du PGA.  

E.                     En mars 2023, la Municipalité de Lutry (ci-après: la municipalité) a préparé un dossier de demande de permis de construire en vue de la "réaffectation en buvette saisonnière" des deux cabanes n^os ECA 3888 et 3889. Les plans du projet figurent l'état des deux cabanes après "réaffectation": elles seraient maintenues au même endroit mais le bardage en bois des façades serait refait et elles seraient recouvertes par un seul pan de toit (reliant le local "stock" au local "espace préparation & vente"). La longueur totale de l'ouvrage serait d'environ 13 m, pour une largeur de 3 m, sur un niveau. Le dossier comporte les précisions suivantes au sujet de l'exploitation de la buvette saisonnière ou kiosque: ouverture saisonnière cinq mois par année tous les jours (en été), de 9 h à 22 h, sans restauration ni vente de boissons alcooliques; une terrasse à ciel ouvert avec quatre petites tables et huit chaises serait aménagée devant le kiosque, occupant provisoirement, pendant l'été, trois places de stationnement à l'extrémité de la rangée nord; des bacs à fleurs amovibles marqueraient la limite de cette terrasse.

F.                     Mis à l'enquête publique du 17 mai au 15 juin 2023, ce projet a suscité les oppositions de deux propriétaires de maisons d'habitation directement voisines du quai Vaudaire, dans la bande de terrain entre la route cantonale (RC 780a, route de Lavaux) et le quai, soit A._______ (cf. supra, let. C) et B._______, lui-même alors propriétaire de la parcelle n^o  342. Depuis le 1^er mai 2024, B._______ est usufruitier de cet immeuble.

Le dossier a été transmis aux différents services concernés de l'administration cantonale, lesquels ont délivré les autorisations spéciales nécessaires, respectivement donné des préavis positifs (cf. synthèse CAMAC n^o 221545 du 11 décembre 2023). En particulier, la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC) a donné un préavis positif à propos de la lutte contre le bruit, en exposant notamment ce qui suit:

"Les exigences de l'aide à l'exécution 8.10 de Cercle bruit (version 2019) concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics (DEP) doivent être respectées.

L'isolation phonique des bâtiments doit répondre aux exigences de la norme SIA 181:2020 de la Société suisse des ingénieurs et des architectes (art. 32 OPB).

La DGE/DIREV-ARC a évalué le bruit de la terrasse conformément à la méthode d'évaluation du bruit des terrasses (annexe 3 de la DEP).

La terrasse et les voisins les plus proches sont situés en zone de degré de sensibilité au bruit II. Une capacité de 8 places pour la terrasse a été prise en compte pour l'évaluation […].

La DGE/DIREV-ARC préavise favorablement cette demande de permis de construire aux conditions suivantes:

-       Aucune diffusion de musique n'est autorisée dans cet établissement.

-       Horaires de l'établissement: 09h00-22h00 […]

Sous ces conditions l'exploitation de la terrasse est conforme aux exigences de la DEP.

Les mesures de réduction des nuisances sonores susmentionnées représentent des conditions impératives à l'octroi du permis de construire.

Des conditions d'exploitation plus restrictives peuvent être prises par la commune, en application du droit à la tranquillité publique. […]."

G.                     Le service spécialisé (la DGE) a appliqué une méthode d'évaluation du bruit des terrasses décrite dans l'annexe 3 de la directive (aide à l'exécution 8.10, version 2019) du Cercle bruit (Groupement des responsables cantonaux de la protection contre le bruit), intitulée "Détermination et évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics" (ci-après: directive DEP). Ce document propose l'utilisation d'un formulaire Excel, permettant d'évaluer, sur la base de différents critères, dans quelle mesure l'usage prévu de la terrasse est admissible ou non; le résultat permet de déterminer la "catégorie de nuisance" de l'établissement ("peu gênant", "gênant", "fortement gênant" ou "très fortement gênant"). Dans le cas particulier, la DGE a déterminé un point d'immission (une pièce habitable de la maison de A._______ ou de celle de B._______, ces deux maisons se situant approximativement à la même distance de la terrasse projetée, dans un secteur où le bruit de fond du trafic routier est moyen) et a retenu que la terrasse, pour huit clients avec un comportement bruyant, aurait un taux d'occupation de 75%. En fonction de ces données, le calcul effectué indique un résultat de 0.00 aussi bien le jour (jusqu'à 19 heures) que le soir (de 19 à 22 heures), ce qui signifie que le bruit du comportement de la clientèle et du service sur la terrasse est peu gênant; en d'autres termes, les immissions ne dépasseraient pas les valeurs de planification, le cas échéant.

H.                     La synthèse CAMAC contient par ailleurs une autorisation spéciale de la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels (DGE/DIRNA/EAU/EH4), délivrée sur la base de l'art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01 – autorisation cantonale requise pour les ouvrages voisins de la limite du domaine public des lacs). La synthèse CAMAC comprend également une autorisation spéciale délivrée par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), les plans de protection incendie établis pour ce projet étant acceptés.

I.                       La synthèse CAMAC reproduit la remarque suivante du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI/OFCO/PCC):

"Nous constatons qu'il s'agit d'un établissement accueillant moins de dix personnes et ne vendant pas de boissons alcooliques. Dès lors, selon les dispositions de l'article 3, lettre h, de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB [BLV 935.31]), ce dossier n'est pas soumis à la présente loi.

Nous rendons attentifs les futurs responsables dudit local que les horaires d'ouverture sont de compétence communale.

Au vu de ce qui précède, nous ne sommes pas concernés par cette mise à l'enquête."

J.                      Etant donné que le quai Vaudaire se trouve dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, la Commission consultative de Lavaux (CCL) a été interpellée; elle a émis un préavis favorable le 28 avril 2023 (préavis n^o 21/2023).

K.                     Le 8 février 2024, la municipalité a décidé de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire. Cette autorisation (n° 6502) précise que le permis est délivré conformément aux dispositions de la LATC (loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions; BLV 700.11) et qu'il est subordonné au respect des autorisations spéciales et des conditions particulières fixées par les services cantonaux. Il est en outre indiqué qu'aucune diffusion de musique n'est autorisée dans cet établissement (condition n° 7). La municipalité a adressé une réponse motivée à chaque opposant. Elle a en outre relevé que le projet était conforme au PACom I (projet de révision partielle du plan d'affectation communal) mis à l'enquête publique du 16 novembre au 15 décembre 2022, qui prévoit pour le DP n^o 91 une affectation en zone de desserte 15 LAT, "destinée aux routes ouvertes au public ainsi qu'aux constructions et aménagements liés au réseau routier ou d'utilité publique" (art. 71 al. 1 du projet de règlement [RPACom]). 

L.                      Le 14 mars 2024, A._______ et B._______ ont recouru ensemble contre le permis de construire délivré par la municipalité et contre les autorisations spéciales contenues dans la synthèse CAMAC n^o 221545 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent principalement à la réforme de la décision de la municipalité du 8 février 2024 en ce sens que la demande de permis de construire est refusée, leurs oppositions étant admises, ainsi qu'à la réforme des autorisations cantonales spéciales. A titre subsidiaire, ils demandent l'annulation de ces décisions et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision.

Dans sa réponse du 4 juin 2024, la municipalité conclut au rejet du recours.

Les recourants ont répliqué le 20 août 2024, en confirmant leurs conclusions.

La municipalité a dupliqué le 2 septembre 2024, maintenant sa position.

M.                    Les recourants ont encore déposé, le 15 octobre 2024, des déterminations écrites sur un courrier de la DGE, donnant des explications relatives à son préavis positif concernant les nuisances de bruit.

N.                     La Cour a procédé à une inspection locale, en présence des parties, le 14 novembre 2024.

O.                     Le 28 novembre 2024, les recourants ont produit divers documents relatifs à la procédure d'assainissement du bruit routier (route de Lavaux), en particulier les fiches relatives aux mesures d'allégement pour les parcelles n^os 338 et 339. Le 3 décembre 2024, l'autorité intimée s'est déterminée sur ces pièces.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions et délivre le permis de construire peut faire l’objet d’un recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD). Les recourants sont propriétaires (actuellement, pour l'un d'eux, usufruitier) de parcelles directement voisines de l'emplacement du projet litigieux; ils ont participé à la procédure précédente en formant opposition lors de l'enquête publique. Ils ont manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2023.0346 du 9 septembre 2024 consid. 2, AC.2023.0060 du 4 septembre 2023 consid. 2a).

Dans leurs conclusions, les recourants demandent l'annulation des décisions ou autorisations spéciales figurant dans la synthèse CAMAC. Il s'agit de l'autorisation de la DGE délivrée sur la base de l'art. 12 LPDP et de l'autorisation de l'ECA concernant la protection incendie. Or, dans leur argumentation, les recourants ne développent aucun grief contre ces deux décisions. On ne voit pas en quoi ces autorisations violeraient le droit public féd.al ou cantonal. En particulier, les recourants ne prétendent pas que la DGE se serait trompée en considérant que la transformation, voire la reconstruction (cf. infra, consid. 4), des cabanes de pêcheurs existantes ne pouvait pas être interdite sur la base de l'art. 12 LPDP, qui renvoie aux règles du droit fédéral relatives à l'espace cours d'eau (art. 12 al. 1bis LPDP); ces cabanes se trouvent en effet à plus de 20 m de la rive du Léman, c'est-à-dire en dehors de l'espace réservé aux eaux défini par le droit fédéral (cf. art. 36a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20], art. 41b de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux [OEaux; RS 814.201] ainsi que les dispositions transitoires de la modification du 4 mai 2011 de l'OEaux). Les autorisations spéciales contenues dans la synthèse CAMAC ne font donc pas partie de l'objet du litige.

Les préavis ou remarques des services cantonaux ne sont quant à eux pas des décisions ni des autorisations spéciales. Ces textes ne sont donc pas visés par les conclusions des recourants.

3.                      L'objet de la contestation et du litige est le permis de construire délivré par la municipalité. On peut considérer que la parcelle du domaine public communal n° 91 est une "place rattachée au domaine public" et que certaines prescriptions relatives aux routes s'y appliquent (voir la définition de l'art. 2 al. 1 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes [LRou; BLV 725.01]). Cela étant, ni la bande de terrain où se trouvent les cabanes, ni l'emplacement prévu pour l'installation de la terrasse saisonnière, ne sont actuellement des surfaces réservées à la circulation des véhicules. Il a du reste pu être constaté, à l'inspection locale, que la rangée nord des cases de stationnement était utilisée pour l'hivernage des bateaux et que le passage de piétons ou de cyclistes à l'arrière de ces cases était difficile (les bateaux dépassant la limite des cases pour automobiles). L'ouvrage litigieux n'est donc pas un ouvrage routier (projet de construction de route communale selon les art. 11 ss LRou); il peut être traité comme un projet de peu d'importance qui d'après l'art. 13 al. 2 LRou fait l'objet d'un permis de construire. Il s'agit d'une procédure simplifiée, où s'appliquent les règles de la LATC sur le permis de construire (art. 103 ss LATC; cf. AC.2022.0237 du 8 juillet 2024).

4.                      a) Dans la procédure de permis de construire, là où s'appliquent directement les prescriptions des plans d'affectation communaux (art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700], art. 22 ss LATC), il incombe en principe, en vertu de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, à l'autorité compétente d'examiner si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Dans la mesure où le compartiment de terrain en question est une place du domaine public, sans affectation définie par le plan général d'affectation en vigueur – cette surface est laissée en blanc sur le PGA –, la municipalité dispose d'une grande liberté pour déterminer quelles règles de police des constructions elle entend appliquer, étant rappelé que cette partie de la place publique ne se trouve à l'évidence pas en dehors des zones à bâtir (cf. ATF 114 Ib 344; AC.2024.0013 du 29 juillet 2024 consid. 5). En l'occurrence, la municipalité a appliqué la réglementation de la zone de verdure ou d'utilité publique, ce régime étant prévu par le PGA pour une partie du quai Vaudaire; ce choix n'est pas critiquable.

b) La municipalité retient que la buvette saisonnière (les deux cabanes avec la terrasse attenante) est une construction ou installation d'utilité publique au sens de l'art. 145 al. 2 RCAT. Cette interprétation du règlement communal est admissible. En effet, créer une infrastructure permettant aux passants d'obtenir les produits traditionnellement offerts dans une buvette ou un kiosque, sur un quai lacustre très fréquenté en été, est un projet communal qui peut être qualifié d'utilité publique.

Lorsque le régime de la zone de verdure ou d'utilité publique s'applique, il incombe à la municipalité de fixer de cas en cas les distances aux limites, hauteurs et coefficient d'occupation au sol (COS) en fonction des exigences de protection du site et de la destination de l'ouvrage (art. 145 al. 3 RCAT). L'implantation des deux cabanes actuelles, très proches de la limite de propriété, peut être considérée comme réglementaire, la municipalité n'estimant pas qu'il soit nécessaire de fixer à cet endroit une distance minimale à respecter jusqu'aux parcelles voisines; plusieurs installations accessibles au public se trouvent du reste le long du mur de soutènement des jardins de la première recourante. La hauteur de la buvette, qui ne devrait pas dépasser le niveau des clôtures des propriétés voisines, n'est à l'évidence pas excessive. En définitive, la municipalité peut considérer que l'ouvrage litigieux est conforme à l'affectation de la zone et qu'il respecte les normes communales de police des constructions. Dans ces conditions, le régime juridique applicable depuis l'entrée en vigueur du PGA ou du RCAT permet de délivrer le permis de construire pour le projet litigieux, avec l'implantation et le gabarit prévus, sans qu'il soit nécessaire d'invoquer la protection de la situation acquise (cf. ATF 113 Ia 119) pour autoriser la "réaffectation" des deux cabanes. En d'autres termes, comme ces deux cabanes ne sont pas des "bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation du sol, ou à l'affectation de la zone" (cf. art. 80 al. 1 LATC), il importe peu de déterminer si le projet consiste en une transformation (cf. art. 80 al. 2 LATC) ou plutôt en une reconstruction (cf. art. 80 al. 3 LATC), l'une et l'autre opération étant admissibles. L'argumentation des recourants à ce propos n'est dès lors pas pertinente.

c) Les recourants soutiennent néanmoins que le descriptif du projet mis à l'enquête publique ne correspondrait pas aux travaux réellement envisagés, lesquels consisteraient non pas en une réaffectation des cabanes existantes, mais en une démolition de celles-ci pour construire une nouvelle buvette. Or, comme la qualification du projet comme transformation ou comme reconstruction n'est pas décisive, il importe peu que les plans d'architecte indiquent précisément si tel ou tel élément des cabanes doit être démoli et reconstruit (selon les prescriptions formelles du droit cantonal, la partie démolie devant alors figurer en jaune, et la partie reconstruite en rouge – cf. art. 69 al.1 ch. 9 du règlement du 19 juin 1986 d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]) ou s'il est simplement maintenu avec le remplacement de certains matériaux ou structures. Quoi qu'il en soit, le dossier préparé par la municipalité et son architecte, comprenant différents plans et des photographies (photomontages), est à l'évidence suffisamment clair pour que les intéressés puissent comprendre en quoi consiste le projet. Le grief de violation des règles de forme concernant le dossier de plans et l'enquête publique (art. 108 et 109 LATC; art. 69 RLATC) est à l'évidence mal fondé.

5.                      Les autorités communales ont engagé un processus de révision du plan général d’affectation et un projet de nouveau plan (PACom I) a été mis à l’enquête publique du 16 novembre au 15 décembre 2022. Conformément à ce que prévoit l’art. 49 al. 1 LATC, le projet de nouveau PACom déploie un effet anticipé: la municipalité doit en principe refuser tout permis de construire allant à l'encontre du plan d'affectation envisagé déjà mis à l'enquête publique. Dans le cas particulier, la municipalité a donc examiné si le projet litigieux était compatible avec la réglementation envisagée pour la place du quai Vaudaire, affectée en zone de desserte 15 LAT; y seraient admis les constructions et aménagements d'utilité publique (art. 71 du projet de règlement [RPACom]). La municipalité estime en définitive que, comme la réglementation actuelle, la réglementation envisagée permet d'installer à cet endroit une buvette saisonnière, considérée comme une construction d'utilité publique (cf. supra, consid. 4). Son interprétation, dans ce cadre, de la norme pertinente n'est manifestement pas critiquable. Autrement dit, on ne voit pas en quoi le projet de réaffectation des deux cabanes serait susceptible de compromettre l'établissement du nouveau plan d'affectation. Aucune mesure conservatoire (cf. art. 46 ss LATC) ne s'impose, de ce point de vue.

6.                      Dans ce contexte, les recourants se réfèrent à l'art. 108 al. 1 RPACom qui dispose que le nombre de places de stationnement requis pour les véhicules motorisés et les vélos est déterminé conformément aux normes de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (VSS) en vigueur lors de la demande de permis de construire. On déduit de leur argumentation que le futur PACom exigerait de mettre à disposition de la buvette un certain nombre de places de stationnement dédiées; or cela n'est pas prévu dans le permis de construire. 

La municipalité n'a pas estimé que la création de la buvette, sur une place principalement vouée au stationnement des automobiles, devrait être accompagnée de l'aménagement de nouvelles places de parc; les recourants ne prétendent du reste pas que cela serait une obligation en vertu du droit actuellement en vigueur. Par leur argumentation, les recourants soutiennent que le projet litigieux devrait être également conforme au règlement du plan d'affectation envisagé, vu l'art. 49 LATC. Or on ne voit pas pourquoi la  municipalité aurait dû considérer que le futur RPACom imposerait la création de places de parc supplémentaires, pour une petite buvette aménagée près d'un parking public. Le texte de l'art. 108 RPACom ne le dit pas expressément et on ignore la teneur exacte des normes VSS qui seront applicables lors de l'entrée en vigueur du futur PACom. En définitive, le permis de construire n'avait pas à être complété sur ce point en vertu de la mesure conservatoire de l'art. 49 LATC. 

7.                      Les recourants se plaignent d'une violation des normes du droit fédéral sur la protection contre le bruit.

a) Le projet litigieux, à savoir la réaffectation en buvette saisonnière des deux cabanes avec une terrasse pour huit personnes, correspond à la création d'une installation fixe nouvelle dont l'exploitation produit un bruit extérieur, au sens des art. 7 al. 7 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 2 al. 1 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). A ce titre, elle est soumise aux règles de la législation fédérale sur la protection de l'environnement en matière de limitation des nuisances sonores (ATF 126 III 223 consid. 3c; 123 II 74 consid. 3c et 3d et les réf. citées). La législation fédérale ne s'applique pas uniquement aux bruits d'origine technique, mais aussi aux bruits de comportement liés directement à l'exploitation d'une installation (ATF 123 II 74 consid. 3b). Selon l'art. 25 al. 1 LPE, de nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage.

En principe, ainsi que le prévoit l'art. 40 al. 1 OPB, l'autorité évalue les immissions de bruit extérieur produites par les installations fixes sur la base des valeurs limites d'exposition fixées dans les annexes 3 à 9 OPB. Dans ces annexes, le Conseil fédéral a fixé de telles valeurs – des valeurs de planification, des valeurs limites d'immissions et des valeurs d'alarme – pour le bruit du trafic routier, le bruit des chemins de fer, etc, mais pas pour les établissements publics. L'art. 40 al. 3 OPB dispose que "lorsque les valeurs limites d'exposition font défaut, l'autorité d'exécution évalue les immissions de bruit au sens de l'art. 15 de la loi; elle tient compte également des art. 19 et 23 de la loi". Les trois articles auxquels il est fait référence sont les définitions légales des valeurs limites d'immissions (art. 15 LPE), des valeurs d'alarme (art. 19 LPE) et des valeurs de planification (art. 23 LPE), qui sont des valeurs inférieures aux valeurs limites d'immissions. Ainsi, lorsque l'art. 25 al. 1 LPE est applicable, les habitants du voisinage d'une nouvelle installation peuvent en principe compter sur une limitation des émissions de bruit plus sévère que si la loi prévoyait uniquement le respect des valeurs limites d'immissions, seuil en deçà duquel la population n'est pas censée être gênée de manière sensible dans son bien-être (cf. art. 15 LPE). L'autorité qui doit déterminer, au stade du permis de construire, si un nouvel établissement public respecte l'art. 25 al. 1 LPE, en appliquant donc les critères des valeurs de planification, doit tenir compte du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant existant ainsi que du degré de sensibilité de la zone (ATF 146 II 17 consid. 6.2, ATF 130 II 32 consid. 2.2). Selon la jurisprudence, la directive DEP peut constituer une aide à la décision (cf. ATF 137 II 30 consid. 3.4; TF 1C_464/2022 du 3 juillet 2023 consid. 2.2, 1C_203/2017 du 9 mars 2018 consid. 3.1.2; CDAP AC.2020.0144 du 1^er mars 2021 consid. 3, AC.2018.0278 du 11 juillet 2019 consid. 4a).

b) La directive DEP propose des "méthodes spécifiques d'évaluation du bruit" pour les sources sonores intérieures et pour les sources sonores extérieures (terrasses). En l'occurrence, seule la terrasse sera source de nuisances sonores puisque le la buvette saisonnière ne disposera pas de salle (ni du reste de cuisine avec ventilation) et qu'aucune musique ne sera diffusée. Comme indiqué plus haut (cf. supra, let. G), pour évaluer le bruit de la terrasse litigieuse, la DGE a précisément utilisé le formulaire Excel de la directive DEP. Il en ressort que tant pour la période de jour (07h-19h) que pour celle du soir (19h-22h), l'exploitation de la terrasse est peu gênante. L'évaluation donne en effet un résultat de 0.00 et selon la directive DEP, le résultat qui ne dépasse pas le coefficient 1 respecte les valeurs de planification.  

Les recourants contestent le calcul de la DGE. Avec des données de base différentes - 20 clients pendant la journée (7h-19h), 14 en soirée (19h-22h, voire après l'heure de fermeture) – et en situant à 30 m le point d'immission, ils arrivent à un résultat très légèrement supérieur à 1 le soir. Cela signifierait un faible dépassement de la valeur de planification (mais pas de la valeur limite d'immission, le coefficient 2 n'étant de loin pas atteint). Or, il n'y a pas de motifs de mettre en doute la méthode et les résultats pris en compte par le service spécialisé de l'administration cantonale. L'évaluation du bruit d'un petit kiosque ou d'une petite terrasse, dans un lieu qui n'est pas particulièrement tranquille – un quai proche d'une plage assez fréquentée en été, avec une route cantonale à proximité –, pourrait être effectuée sans utiliser le formulaire de la DEP car il est manifeste que, dans son exploitation normale, elle n'est pas susceptible de produire beaucoup de nuisances. Si l'on utilise néanmoins le formulaire Excel, il est admissible d'y insérer les données correspondant à ce qui a été autorisé (horaires, nombre de places sur la terrasse). Il n'y a aucun motif de considérer que la DGE aurait rempli ce formulaire de manière erronée; en particulier, l'évaluation de la distance entre le point d'immission déterminant (la fenêtre d'un local à usage sensible au bruit) et le centre de la terrasse projetée paraît correcte. Le résultat obtenu corrobore l'appréciation qui peut être faite sur la base de l'expérience, à savoir que le seuil de nuisances qui pourrait être fixé en appliquant les critères de l'art. 23 LPE n'est pas dépassé. En d'autres termes, le bruit de cette nouvelle installation respecte les exigences de l'art. 25 al. 1 LPE. Les autres bruits provenant des diverses activités possibles sur le quai (notamment: conversations des adeptes de la pétanque ou du tennis de table, des promeneurs, des clients du kiosque qui ne s'arrêtent pas sur la terrasse, etc.) n'ont pas à être pris en compte dans l'évaluation selon l'art. 25 LPE. Il convient de rappeler que les nuisances causées par des incivilités à proximité des établissements publics, notamment après l'heure de fermeture, relèvent de l'application du règlement de police et non pas du droit fédéral de la protection de l'environnement (AC.2023.0210 du 29 août 2024 consid. 7c). Les griefs des recourants à ce propos sont mal fondés.

8.                      Les recourants dénoncent une absence de coordination en invoquant l'art. 25a LAT. Cette disposition énonce des principes en matière de coordination "lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités". Pour un projet de construction communal, le droit fédéral n'exige pas une coordination de la procédure du permis de construire, menée par la municipalité, avec celle d'octroi du crédit de construction par le conseil communal, l'exécution des travaux, avec la garantie de leur financement, pouvant être organisée après l'entrée en force du permis de construire (cf. Arnold Marti, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, Art. 25a N. 33). Les recourants ne sont donc pas fondés à critiquer, sous cet angle, l'octroi du permis de construire.

L'argumentation des recourants n'est pas non plus concluante en tant qu'ils dénoncent une absence de coordination des procédures de permis de construire et d'octroi de concession pour usage privatif du domaine public. Le projet de réaffectation des cabanes est un projet communal, qui requiert une autorisation selon la LATC, sans qu'il y ait une procédure de mise à disposition du domaine public à certaines personnes. A ce stade, la municipalité a engagé une procédure destinée à vérifier que le projet soit conforme aux règles de police des constructions ainsi qu'aux normes du droit fédéral de la protection de l'environnement qui doivent être appliquées en cas de construction ou de transformation d'une installation fixe. Il n'y a pas, dans cette procédure, d'acte de gestion du domaine public pour qu'il soit directement mis à disposition de tiers; aucun bénéficiaire ne se voit, d'après le dossier, conférer une autorisation d'usage du domaine public ni une concession. Les conditions concrètes (contractuelles ou autres) d'exploitation de la buvette, après la construction, pourront être organisées ultérieurement par la commune, le cas échéant; cela n'est pas en contradiction avec les principes de la coordination énoncés à l'art. 25a LAT, puisque cela ne relève pas de la phase de la construction de l'installation.

On peut ajouter que, contrairement à ce qu'affirment les recourants, le choix de la municipalité de transformer en terrasse de buvette une petite surface d'une place publique qui conservera pendant la majeure partie de l'année son utilisation comme parking (en l'occurrence pour le stationnement hivernal d'un ou deux bateaux), n'équivaut pas à une désaffectation du domaine public. Le statut foncier, de droit public, de cet espace n'est pas modifié par l'octroi du permis de construire litigieux.

9.                      Les recourants estiment que l'exploitation de la buvette ou kiosque devrait être subordonnée à la délivrance d'une licence par l'autorité compétente selon la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31), et que cette procédure administrative devrait être coordonnée avec la procédure LATC. Or, comme cela ressort de l'avis du service cantonal chargé de ces questions de police du commerce, le droit cantonal n'exige pas l'octroi d'une licence pour les petites buvettes ni pour les kiosques exploités moins de six mois par année, lorsqu'ils accueillent moins de dix personnes (art. 3 al. 1 let. h et i LADB). Aucune question de coordination ne se pose dans ce contexte, au stade de l'octroi du permis de construire litigieux.

10.                   Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, entièrement mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci paieront également des dépens à la Commune de Lutry, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Lutry du 8 février 2024 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants A._______ et B._______. 

IV.                    Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de Lutry à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A._______ et B._______, solidairement entre eux.

 

Lausanne, le 19 décembre 2024

 

Le président:                                                                                            La greffière.        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.