Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2008 VB.2007.00157

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00157

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. März 2008

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Ro­tach Tomschin, Ersatzrichter Martin Bertschi, Gerichtssekretär Felix Helg.

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

1.    Tierversuchskommission des Kantons Zürich,

       c/o I,

 

2.    D,

 

3.    E,

 

4.    F,

 

5.    G,

 

6.    H,

 

Zustelladresse für Beschwerdegegner 2. – 6.: G

 

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

und

 

 

Veterinäramt des Kantons Zürich,  

Mitbeteiligter,

betreffend Tierversuche,

hat sich ergeben:

I.  

A. Am 1. Februar 2006 stellten A (als Institutsleiter) und B (als Versuchsleiter) ein Gesuch um Bewilligung eines Tier­versuchs mit dem Titel "Physiological, anatomical and neuro­chemical investigations of the circuits of neocortex in rodents, cats and primates" bzw. dem Kurztitel "Circuits of Neo­cortex". Mit dem Projekt soll die These überprüft werden, dass die Schalt­kreise in der Hirnrinde aller Säugetiere nach denselben Regeln aufgebaut sind. Es soll geklärt werden, ob die strukturell und funktionell unterschiedlichen Areale des Neokortex bei Ratten, Katzen und Rhesusaffen in der Grundstruktur gleiche grundle­gende neuronale Organisationseinheiten aufweisen. Das langfristige Ziel ist demnach eine ein­heitliche Theorie des Neokortex. Zu diesem Zweck sollen in drei verschiedenen Verfahren vergleichende Untersuchungen im Neokortex bei insgesamt 300 Ratten, 100 Katzen und – gemäss Gesuch – 36 Rhesusaffen vorgenommen werden. Die im ersten Verfahren einge­setzten Tiere sollen narkotisiert werden, um ihnen in einer rund dreistündigen Operation Hirngewebe für In-vitro-Untersuchungen zu entnehmen, worauf sie, noch narkotisiert, ge­tötet werden sollen. Im zweiten Verfahren sollen die hierfür ver­wendeten Tiere für 24–72 Stunden narkotisiert werden. Hierauf soll ihre Schädeldecke geöffnet und es sollen Elekt­roden zur Messung der Aktivitäten der Nervenzellen eingeführt werden. Die noch narkoti­sierten Tiere sollen hierauf ebenfalls getötet werden. Im dritten Verfahren sollen die Tiere für bis zu 12 Stunden narkotisiert werden, um ihnen operativ Spurensubstanzen zum Kenntlichmachen von Nervenverbindungen in verschiedene Regio­nen des Neokortex zu injizieren. Nachdem die Tiere das Bewusstsein wieder erlangt haben, sollen sie nach 1–14 Tagen erneut anästhetisiert werden, worauf entweder Messungen wie im zweiten Verfah­ren vorgenommen werden sollen oder Hirngewebe wie im ersten Ver­fahren entnommen werden soll. Hierauf sollen die Tiere ebenfalls getötet werden.

B. Das Veterinäramt legte das Gesuch der kantonalen Tierversuchskommission zur Prü­fung vor. Nach Einholen ergänzender Auskünfte und dreier Gutachten beschloss diese in ihrer Sitzung vom 19. September 2006 mit fünf zu vier Stimmen bei zwei Enthaltungen, die Ablehnung des Gesuchs zu beantragen.

C. Mit Verfügung vom 16. Oktober 2006 erteilte das Veterinäramt die Bewilligung (Nr. 164/2006) für den Tierversuch – gemäss ergänztem und verbessertem Antrag, einge­gangen am 27. Juni 2006 – unter Auflagen. Namentlich bewilligte es nur die Verwendung von 12 Primaten; die Freigabe der restlichen 24 Primaten sei "mit einem Zwischenbericht beim Veterinäramt zu beantragen und dessen Rückmeldung abzuwarten". Am gleichen Tag begründete das Amt diesen Entscheid in einer Stellungnahme gegenüber der Tierversuchs­kommission.

II.  

Am 15. November 2006 erhoben die Tierversuchskommission sowie fünf ihrer Mitglieder bei der Gesundheitsdirektion Rekurs gegen die Tierversuchsbewilligung Nr. 164/2006 und verlangten deren teilweise Aufhebung, soweit sie die Verwendung von Primaten gestattete. Soweit sich die Bewilligung auf die Verwendung von Ratten und Katzen bezog, wurde sie nicht angefochten. Mit Verfügung vom 26. Februar 2007 hiess die Gesundheitsdirektion den Rekurs gut und hob die Tierversuchsbewilligung Nr. 164/2006 vom 16. Oktober 2006 insoweit auf, als sie sich auf Primaten bezog.

III.  

Hiergegen erhoben A und B am 29. März 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Materiell beantragten sie, es sei die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 26. Februar 2007 aufzuheben und die Verfügung des Veterinäramts vom 16. Oktober 2006 zu bestäti­gen, unter Kosten- und Entschädi­gungsfolgen zu Lasten des Kantons Zürich.

In der Beschwerdeantwort vom 12. Juni 2007 beantragten die Tierversuchskommission und ihre fünf einzeln am Verfahren beteiligten Mitglieder sinngemäss, die Beschwerde sei abzuweisen, und es seien den Beschwerdeführern – unter solidarischer Haftung füreinan­der – die Gerichtskosten sowie eine angemessene Entschädigung zugunsten der Beschwer­degegnerschaft aufzuerlegen. Das Veterinäramt als Mitbeteiligter des Verfahrens bean­tragte in seiner Stellungnahme Gutheissung der Beschwerde und Bestätigung seiner Verfü­gung vom 16. Oktober 2006. Die Gesundheitsdirektion stellte in ihrer Vernehmlassung den Antrag auf Abweisung der Beschwerde. In Replik und Duplik hielten die Parteien und das Veterinäramt an ihren Anträgen fest. Auf ihre Vorbringen ist, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Die Beschwerdegegnerin 2, die sowohl die Beschwerdeantwort vom 12. Juni 2007 wie auch die Duplik vom 15. November 2007 als eines der "Mitglieder der Tierversuchskom­mission" unterzeichnet hat, wird im Staatskalender des Kantons Zürich 2007/2008, Zürich 2007, nicht mehr als Angehörige dieser Kommission aufgeführt (vgl. S. 200). Da ein all­fälliges Ausscheiden der Beschwerdegegnerin 2 aus der Tierversuchskommission im vor­liegenden Verfahren keine praktischen Konsequenzen hätte, kann eine Abklärung zur Frage der Parteieigenschaft der Beschwerdegegnerin 2 jedoch unterbleiben.

2.  

2.1 Streitig ist vorliegend die Bewilligung für einen Tierversuch im Sinn von Art. 12 des eidgenössischen Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978 (TSchG; SR 455). Diese Tierversu­che bedürfen einer Bewilligung, wenn sie dem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zu­fügen, es in schwere Angst versetzen oder sein Allgemeinbefinden erheblich beeinträchti­gen können (Art. 13a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 TSchG). Die Versuche sind auf das unerlässliche Mass zu beschränken (Art. 13 Abs. 1 TSchG). Sie haben einem in Art. 14 TSchG umschriebenen Zweck zu dienen, wie etwa der wissenschaftlichen For­schung (lit. a). Im Rahmen eines Tierversuchs dürfen einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden nur zugefügt werden, soweit dies für den verfolgten Zweck unvermeidlich ist (Art. 16 Abs. 1 TSchG). Die Bewilligungsvoraussetzungen werden in Art. 61 der eidge­nössischen Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981 (TSchV; SR 455.1) näher umschrie­ben. Namentlich darf ein Versuch nicht bewilligt werden, wenn er, gemessen am erwarte­ten Kenntnisgewinn oder Ergebnis, dem Tier unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden bereitet (Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV).

2.2 Die Bundesgesetzgebung im Bereich des Tierschutzes stützt sich vorab auf Art. 80 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101); Art. 80 Abs. 2 lit. b BV erwähnt ausdrücklich die Tierversuche und die Eingriffe am lebenden Tier als Regelungsgegen­stand. Grundsätzlich zu beachten ist – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer – so­dann auch die in der Bundesverfassung nur im Zusammenhang mit der Gentechnologie im Ausserhumanbereich erwähnte "Würde der Kreatur" (Art. 120 Abs. 2 BV; vgl. zur Ge­schichte der Aufnahme des Begriffs in die Bundesverfassung: Peter Krepper, Zur Würde der Kreatur in Gentechnik und Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1998, S. 347 ff.). Die "Würde der Kreatur" weist auf eine so grundsätzliche Konzeption eines bestimmten, wertorientier­ten Verhältnisses von Mensch und Tier hin, dass sie nicht einzelnen Regelungsbereichen be­achtet werden kann, in anderen aber nicht (Peter Saladin/Rainer J. Schweizer, in: Kom­mentar zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 1995, Art. 24^novies Rz. 119). Nach ein­helliger Lehrmeinung lässt sich deshalb aus der Erwähnung im heutigen Art. 120 Abs. 2 BV ableiten, dass die Verfassung die Würde der Kreatur als allgemeinen Verfassungs­grundsatz anerkennt. Der Grundsatz ist folglich auch im Bereich des Tierschutzes anwend­bar. Sein Gehalt ist allerdings noch wenig definiert (zum Ganzen Giovanni Biaggini, BV-Kommentar, Zürich 2007, Art. 80 N. 6, Art. 120 N. 6; Corinne Schaerer, Die Würde der Kreatur, in: Bernhard Schmithüsen/Jörg Zachariae [Hrsg.], Aspekte der Gentechnologie im Ausserhumanbereich, Zürich etc. 2002, S. 121 ff., 123 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch Botschaft vom 9. Dezember 2002 zur Revision des Tierschutzgesetzes, BBl 2003, 657 ff., 663; Botschaft vom 1. März 2000 zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Um­weltschutz ["Gen-Lex-Vorlage"], BBl 2000, 2391 ff., 2421). Neben der Würde der Kreatur ist auf Verfassungsebene namentlich die in der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 20 BV ent­haltene Forschungsfreiheit zu berücksichtigen (vgl. dazu Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 319 ff., bzw. Markus Schefer, Ergänzungsband, Bern 2005, S. 208 f.). Ob und inwieweit vorliegend bei der Auslegung der Tierschutzgesetzge­bung auf Verfassungs­grundsätze und ‑rechte zurückzugreifen ist, wird im jeweiligen Zu­sammenhang zu prüfen sein.

2.3 Am 16. Dezember 2005 hat die Bundesversammlung ein neues Tierschutzgesetz be­schlossen (nTSchG; BBl 2006, 327 ff.). Die Referendumsfrist ist unbenutzt abgelaufen, das Gesetz wird aber voraussichtlich erst im Sommer 2008 in Kraft treten (von einer hier nicht interessierenden Bestimmung abgesehen, die bereits seit dem 2. Mai 2006 in Kraft steht [AS 2006, 1423]). Nur teilweise in Kraft gesetzt wurden bisher die Änderungen des bestehenden Tierschutzgesetzes gemäss Anhang Ziff. 3 des Gentechnikgesetzes vom 21. März 2003 (GTG; SR 814.91). Auch insoweit gilt, dass mit einer Inkraftsetzung der restlichen Bestimmungen – sollten sie nicht ohnehin mit dem Inkrafttreten des neuen Tier­schutzgesetzes obsolet werden – nicht vor Sommer 2008 zu rechnen ist und dass die bereits in Kraft stehenden Änderungen im vorliegenden Zusammenhang nicht von Belang sind (vgl. AS 2003, 4803, 4816, 4818 ff.; 2006, 1425). Anwendbar ist somit das bisherige Recht, und intertemporalrechtliche Fragen stellen sich nicht. Das Verhältnis zwischen dem alten und dem neuen Recht braucht unter diesen Umständen nicht näher abgeklärt zu wer­den (vgl. dazu namentlich den Wortlaut von Art. 1 und Art. 17 nTSchG gegenüber jenem von Art. 1 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 TSchG sowie die neue Definition der Würde des Tiers in Art. 3 lit. a nTSchG; Botschaft zur Revision des Tierschutzgesetzes, BBl 2003, 659, 665, 674). Dies schliesst jedoch nicht aus, die Materialien zum bereits beschlossenen neuen Recht zur Auslegung des noch geltenden Rechts heranzuziehen.

3.  

3.1 Die Parteien werfen die Frage auf, ob es sich bei der vorliegend notwendigen Bewilli­gung um eine Polizeierlaubnis oder um eine Ausnahmebewilligung handle.

3.1.1 Mit einer Polizeierlaubnis wird auf Gesuch hin eine grundsätzlich gestattete, aber aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit im konkreten Fall zu­gelassen; mit der Ausnahmebewilligung wird die Abweichung von einer im Normalfall geltenden Regelung in einem konkreten Sonderfall gestattet (vgl. etwa Ulrich Häfe­lin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 2523 ff., 2536 ff.). Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass es sich bei der Bewilli­gung für Tierversuche um eine Polizeibewilligung handle. Die Lehre äussert sich nicht einheitlich (vgl. Tanja Katharina Gehrig, Struktur und Instrumente des Tier­schutzrechts, Zürich 1999, S. 227 ff., bes. Fn. 855; Antoine F. Goetschel, Kommentar zum Eidgenössi­schen Tier­schutz­gesetz, Bern/Stuttgart 1986, Art. 13 N. 4 S. 109 f. [Goetschel, Kommen­tar]; Birgitta Rebsamen-Albisser, Der Vollzug des Tierschutzrechts durch Bund und Kan­tone, Bern etc. 1994, S. 181 ff.; vgl. auch die Botschaft vom 30. Januar 1989 über die Volksinitiative "zur drastischen und schrittweisen Einschränkung der Tierversuche [Weg vom Tierversuch!]", BBl 1989 I 1003 ff., 1021). Die der Kontroverse zugrunde lie­gende Frage lautet, ob Tierversuche auch dann, wenn sie einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, grundsätzlich als erlaubt gelten sollen, oder ob sie in diesem Fall als grundsätzlich verboten gelten sollen und nur ausnahmsweise zu gestatten sind, sofern die Schmerzen, Leiden oder Schäden unerlässlich bzw. unvermeidlich sind (vgl. Art. 13 Abs. 1, Art. 16 Abs. 1, Art. 27 Abs. 1 lit. e und Abs. 2, Art. 29 Ziff. 1 lit. c TSchG). Im letzteren Fall wäre eine "unechte" bzw. "grosse" Ausnahme anzunehmen, wovon gespro­chen wird, wenn bereits der Gesetzgeber für bestimmte Fälle eine von der Regelordnung abweichende Sonderordnung schafft (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 44 Rz. 34).

3.1.2 Den Charakter der Härtefallregelung aus Billigkeitsgründen, welcher der Aus­nah­mebewilligung zugeschrieben wird, weist die Tierversuchsbewilligung nicht auf. Die Straftatbestände des Tierschutzgesetzes erfassen Tierversuche nicht grundsätzlich, sondern nur dann, wenn bei deren Durchführung einem Tier vermeidbare Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt werden bzw. wenn sie vorschriftswidrig erfolgen (Art. 27 Abs. 1 lit. e, Art. 29 Ziff. 1 lit. c TSchG). Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerschaft spricht sodann auch die Zulässigkeit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehener Nebenbe­stim­mungen nicht für die Qualifikation als Ausnahmebewilligung, weil Nebenbestim­mungen keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen, sondern bereits dann zulässig sein können, wenn sie dem vom Gesetz verfolgten Zweck oder einem mit der Hauptanordnung verfolgten öffentlichen Interesse entsprechen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 918; VGr, 7. Februar 2006, VB.2005.00279, E. 6.2 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Die Tierversuchsbewilligung entspricht ihrer Natur nach den Polizeibe­willigungen, wobei zu Recht darauf hingewiesen wird, dass die Bezeichnung unpassend ist, weil das Motiv für die Zulassungsprüfung nicht ein polizeiliches Interesse ist (Gehrig, S. 228).

3.1.3 Allerdings stellt sich im vorliegenden Fall letztlich nicht die Frage nach der Eintei­lung der Bewilligung in eine der beiden Kategorien; vielmehr ist zu prüfen, ob die Voraus­setzungen der Bewilligung aufgrund der gesetzlichen, verfassungskonform ausgelegten Regelung gegeben sind und ob diese gegebenenfalls deswegen erteilt werden muss oder ob sie dennoch verweigert werden könnte. Dabei ist zwar davon auszugehen, dass der Bewil­ligungsbehörde bei der vorgeschriebenen Güterabwägung ein grosser Beurteilungsspiel­raum verbleibt, was sich aus den von Gesetz und Verordnung verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffen ergibt (vgl. namentlich Art. 13 Abs. 1 TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV). Die Bewilligungsbehörde ist jedoch nicht frei, selbst bei Vorliegen der Voraus­setzungen auf die Bewilligungserteilung zu verzichten. Dies gilt ungeachtet des Wortlauts von Art. 61 Abs. 1 und 2 TSchV, laut denen eine Bewilligung bei Vorliegen der Voraus­setzungen erteilt werden "darf" bzw. Bewilligungen erteilt werden "dürfen" (während Art. 14 TSchG die Formulierung "Bewilligungen werden ... erteilt" verwendet). Es ergibt sich daraus, dass die Bewilligungsbehörde laut Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entscheiden hat. Beim Be­griff der "Verhältnismäs­sigkeit" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der entscheidenden Behörde einen erheblichen Beurteilungsspielraum gewährt, der Rechtskontrolle aber grundsätzlich zugänglich ist (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Zur neusten Entwicklung des Verhältnismässigkeitsprinzips, in: Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 593 ff., 607; BGE 114 Ib 1 E. 1b; vgl. auch BGr, 7. April 2006, 2A.468/2005, E. 3.2, www.bger.ch). Die Bestimmung räumt der entscheidenden Behörde somit kein Ent­schlies­sungsermessen ein (vgl. dazu etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 431 f.); diese hat also beim Vorliegen der Voraussetzungen nicht die Wahl, ob sie die Bewilligung erteilen will oder nicht.

3.2 Tierversuche zur Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse liegen sodann im Schutz­bereich der Forschungsfreiheit (vgl. etwa Verena Schwander, Grundrecht der Wis­senschaftsfreiheit im Spannungsfeld rechtlicher und gesellschaftlicher Entwicklungen, Bern etc. 2002, S. 220 f.). Ein grundsätzlicher Anspruch auf eine Bewilligung ergibt sich deshalb auch aus Art. 20 in Verbindung mit Art. 36 BV.

3.3 Die objektive Beweislast dafür, dass die Voraussetzungen der Bewilligung erfüllt sind, liegt bei den Beschwerdeführern, da sie gegebenenfalls aus dieser Tatsache Rechte ableiten wollen (Art. 8 des Zivilgesetzbuchs [ZGB] als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrund­satzes; vgl. auch Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, N. 195).

4.  

4.1 Die Bewilligungen für Tierversuche werden von einer kantonalen Behörde erteilt (Art. 18 Abs. 1 TSchG, Art. 62 TSchV). Im Kanton Zürich ist das Veterinäramt die Bewil­ligungsbehörde (§ 2 Abs. 1 des Kantonalen Tierschutzgesetzes vom 2. Juni 1991 [KTSchG; LS 554.1] in Verbindung mit § 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 5.1 der Ver­ordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Die Gesuche sind zuerst der kantonalen Tierversuchskommis­sion zu überweisen, die der Bewilligungsbehörde Antrag stellt. Das Bundesrecht definiert die Kommission als eine von der Bewilligungsbehörde unabhängige Fachkommission, in welcher die Tierschutzvereine vertreten sein müssen; das kantonale Recht präzisiert, dass der Kommission Fachleute für Versuchstierkunde, für Tierversuche sowie für Fragen der Ethik und des Tierschutzes anzugehören haben (Art. 18 Abs. 2 und 3 TSchG, Art. 62 Abs. 3 Satz 1 TSchV; § 12 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 KTSchG). Aus den Materialien und den Vorschriften über die Zusammensetzung der Kommission ergibt sich, dass diese zur umfassenden Beurteilung der Gesuche befugt ist (vgl. Volksinitiative "zur drastischen und schrittweisen Einschränkung der Tierversuche [Weg vom Tierversuch!]", Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Januar 1990 über einen Gegenentwurf auf Geset­zesstufe [Änderung des Tierschutzgesetzes], BBl 1990 III 1257 ff., 1269). Die kantonale Tierversuchskommission oder mindestens drei gemeinsam handelnde Mitglieder sind zum Rekurs und zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ermächtigt (§ 12 Abs. 2 und 3 KTSchG).

4.2 Nach § 20 VRG können mit dem Rekurs alle Mängel des Verfahrens und der an­ge­fochtenen Anordnung geltend gemacht werden. Die Vorinstanz war demnach zur Er­mes­senskontrolle befugt und auch verpflichtet. Zwar darf auch eine Rechtsmittelbehörde, die über volle Kognition verfügt, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum ihrer Vorinstanz respektieren. Bei der Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher Spezialfra­gen, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt, darf sich die Re­kursinstanz Zurückhaltung auferlegen, indem sie sich versagt, "ohne Not" von der Auffas­sung der Vorinstanz abzuweichen, sofern sie nicht selber vergleichbare Fachkenntnisse besitzt (BGE 130 II 449 E. 4.1 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Yvo Hangartner, Be­hördenrechtliche Kognitionsbeschränkungen in der Verwaltungsrechtspflege, in: Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 319 ff., bes. 332 ff.). Als sachkundig sind vor­liegend das Veterinäramt wie auch die Tierversuchskommission anzusehen, soweit Fragen des Tierschutzes und der Tierhaltung betroffen sind; in Bezug auf ethische Fragen hat vorab die Tierversuchskommission als sachkundig zu gelten. Der Bundesgesetzgeber sah bei der Erarbeitung der heutigen Fassung von Art. 18 TSchG den Sachverstand sogar vor allem bei der Tierversuchskommission konzentriert: "Mit der vorgeschlagenen Lösung wird im Kanton eine klare Aufgabenteilung realisiert zwischen Tierversuchskommission, welche mit ihrem umfassenden wissenschaftlichen Sachverstand die Gesuche beurteilt, und Entscheidungsbehörde, welche die administrativen Arbeiten erledigt sowie den formellen Entscheid begründet und formuliert. Es darf davon ausgegangen werden, dass sich eine Bewilligungsbehörde nicht ohne weiteres über den Antrag der Kommission hinwegsetzen wird" (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Januar 1990, BBl 1990 III 1269). Jedenfalls hier, wo sich die Ansichten der Bewilligungsbehörde und der Tierversuchskommission widersprechen, kommt somit eine Zurückhaltung der Rekursbe­hörde bei der Überprüfung des erstinstanzlichen Entscheids nicht in Frage – ungeachtet dessen, dass der Antrag der Tierversuchskommission mit knapper Mehrheit zustande ge­kommen ist. Die in der Lehre angesprochenen möglichen Gründe für eine allfällige – von der Praxis aber wohl nicht anerkannte – Pflicht der Rekursbehörde zur Zurückhaltung ge­genüber dem Entscheid der erstinstanzlichen Behörde lägen hier im Übrigen ohnehin nicht vor (vgl. Hangartner, S. 331).

4.3  

4.3.1 Mit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht können schliesslich Rechtsverletzungen – einschliesslich rechtsverletzende Ermessensfehler – sowie eine für den Entscheid erheb­liche, unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellung gerügt werden (§ 50 f. VRG). Eine Ermessenskontrolle steht dem Gericht – unter Vorbehalt hier nicht spielender Aus­nahmen (§ 50 Abs. 3 VRG) – nicht zu. Wo das Verwaltungsgericht wie hier als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet, hat es auch zu prüfen, ob die Rekursbehörde allfällige bereits im Rekursverfahren massgebliche Kognitionsbeschränkungen eingehalten hat (dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 18 ff.). Wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.2), hatte die Gesundheitsdirektion als Rekursbehörde vorliegend keine derartigen Kognitions­beschränkungen zu beachten. Für das Verwaltungsgericht als zweite, auf Rechtskontrolle beschränkte Beschwerdeinstanz ist grundsätzlich die Betrachtungsweise der Rekursinstanz, soweit sie im Rahmen von deren Ermessen liegt, massgebend; sind die abweichenden Er­gebnisse der Entscheide zweier Vorinstanzen auf unterschiedliche Ermessensbetätigung zurückzuführen, so schützt das Gericht den Entscheid der oberen Instanz, soweit diesem keine Rechtsverletzungen zugrunde liegen (VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00024, E. 2, www.vgrzh.ch). Mit dem Ausschluss der Ermessenskontrolle verbunden ist grundsätzlich auch die Respektierung des Beurteilungsspielraums, der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zusteht (VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00024, E. 2, www.vgrzh.ch; vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 50 N. 72 ff. mit weiteren Hinweisen).

4.3.2 Die Verweigerung der Bewilligung für einen Tierversuch zur Gewinnung wis­sen­schaftlicher Erkenntnisse stellt allerdings einen Grundrechtseingriff dar, da Tierversu­che unter diesen Umständen im Schutzbereich der Forschungsfreiheit liegen (vorn E. 3.2). Demnach ist im vorliegenden Fall die Verhältnismässigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 BV grundsätzlich frei zu prüfen (Art. 111 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 95 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]). Zwar auferlegt sich das Bundesgericht selber im Rahmen der Verfassungsgerichtsbarkeit unter bestimmten Umständen Zurückhaltung. Dies gilt namentlich, "wenn es um die Beur­teilung lokaler Gegebenheiten, welche die kommunalen und kantonalen Behörden besser kennen und über­blicken als das Bundesgericht, und um ausgesprochene Ermessensfragen geht" (BGer, 13. April 2007, 1P.708/2006, E. 5.1, www.bger.ch; BGE 115 Ia 370 E. 3; Weber-Dürler, S. 607; eher kritisch: Markus Schott, Basler Kommentar, 2008, Art. 95 BGG N. 36; vgl. etwa auch BGE 119 Ib 254 E. 2b betreffend die Anwendung von Bundes­verwaltungsrecht). In der Literatur wird die Praxis auf nachvollziehbare Weise so interpre­tiert, dass die beiden Voraussetzungen der örtlichen (bzw. persönlichen oder technischen) Verhältnisse einerseits und der ausgesprochenen Ermessensfragen anderseits zusammen­fallen (Matthias Leuthold, Die Prüfungsdichte des Bundesgerichts im Verfahren der staats­rechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte, Bern 1992, S. 156 ff., bes. 178; anders Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 202 ff.). Im vorliegenden Fall sind sie nicht gegeben. Auch liegt kein Mangel an Justiziabilität vor, der in der Lehre als Grund für eine reduzierte Prüfungsdichte anerkannt wird (Kälin, S. 204; Leuthold, S. 209 f. mit weiteren Hinweisen).

4.3.3 Gerade mit Bezug auf die Prüfungsdichte sind vorliegend die Güterabwägung im Sinn von Art. 13 Abs. 1 TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV einerseits und die verfas­sungsgerichtliche Verhältnismässig­keits­prüfung anderseits zu unterscheiden (vgl. Chris­toph Andreas Zenger, Das "unerlässliche Mass" an Tierversuchen, Beihefte zur ZSR, Heft 8, Basel 1989, S. 120, 141 f.). Das Verwaltungsgericht hat in einem ersten Schritt die Ab­wägung gemäss Art. 13 Abs. 1 TSchG bzw. Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV mit der notwendi­gen Zurückhaltung gegenüber dem Entscheid der Vorinstanz zu beurteilen, hierauf jedoch in einem zweiten Schritt die Zweck-Mittel-Relation in Bezug auf den Grundrechtseingriff frei – wenn auch in den Schranken von Art. 190 BV – zu prüfen. Eine freie Prüfung erfolgt also nicht in Bezug auf die gesetzliche Güterabwägung; namentlich hat das Verwaltungs­gericht nicht selber diese gesetzliche Abwägung noch einmal von Grund auf vorzunehmen, wie wenn es als erste Instanz urteilen würde. Das Verwaltungsgericht ist folglich nicht gehalten, in freier Rechtsschöpfung Massstäbe für die vorzunehmende Güterabwägung zu entwickeln und den vorinstanzlichen Entscheid hierauf am Ergebnis von deren Anwendung zu messen (vgl. konkret hinten E. 9.4.2). In diesem Sinn ist im Folgenden zunächst der vo­rinstanzliche Entscheid auf seine Gesetzmässigkeit hin zu überprüfen.

5.  

5.1 Die Beschwerdeführer beanstanden, dass die Vorinstanz die zum strittigen Versuch eingeholten Gutachten unrichtig gewürdigt habe. Das Veterinäramt hatte im Auftrag der Tierversuchskommission drei Gutachten eingeholt, wobei die Experten zu folgenden Fra­gen Stellung nehmen sollten: Erstens zur Notwendigkeit der Verwendung von Primaten für das Erreichen des Versuchsziels bzw. zu allfälligen Alternativen; zweitens zur Aussage­kraft des Versuchs bzw. zur Eignung der vorgesehenen Methodik im Hinblick auf das Er­reichen des Versuchsziels; drittens zur Vertretbarkeit der Belastung für die Tiere im Ver­hältnis zum Versuchsziel sowie zur Möglichkeit einer klinischen Anwendbarkeit der Re­sultate.

5.1.1 Von Gutachten, die durch die zuständige Behörde eingeholt wurden, soll beim Ent­scheid nicht ohne triftige Gründe abgewichen werden. Besteht kein Anlass, an der Unab­hängigkeit und Sachkunde der beauftragten Fachpersonen zu zweifeln, so ist namentlich von den tatsächlichen Feststellungen des Gutachtens nur dann abzuweichen, wenn dieses nicht klar begründet ist oder wenn es Irrtümer, Lücken oder Widersprüche aufweist (vgl. VGr, 4. Mai 2005, VB.2005.00009, E. 2.1 und 2.4; 23. Januar 2003, VB.2002.00351, E. 4b [beide unter www.vgrzh.ch]). Eine Abweichung lässt sich etwa auch damit begründen, dass ein Obergutachten oder gegensätzliche Meinungsäusserungen anderer Fachpersonen überzeugend genug erscheinen, um die Schlüssigkeit des Gutachtens in Frage zu stellen (vgl. BGr, 21. März 2007, K 144/06, E. 3.2.2, www.bger.ch; BGE 125 V 351 E. 3b/aa). Da die Gutachten in den erwähnten Schranken materiell zu würdigen sind, ginge es nicht an, einfach auf das Stimmenverhältnis unter den Gutachtern abzustellen und der Mehrheit zu folgen.

5.1.2 Im Folgenden sind die drei Gutachten auf ihre Schlüssigkeit hin zu überprüfen.

J vom Institut für Medizin am Institut für Neurowissenschaften und Biophysik des For­schungszentrums in R bezeichnet den geplanten Versuch als "aus­serordentlich umfangrei­ches, komplexes und ambitioniertes Programm" und als "gewiss löbliches Unternehmen", dessen Ziel allerdings realistischerweise kaum in drei Jahren er­reicht werden könne, son­dern erst in einem längeren Zeitraum und aufgrund einer Reihe von Folgeanträgen. Die Anzahl der beantragten Versuchstiere beurteilt J insge­samt als realistisch, die Methoden – unter Hinweis auf das internationale Renommee der Beschwerdeführer – als dem mo­dernsten Stand der neurobiologischen Forschung auf der Ebene komplexer Systeme ent­sprechend. Über das Verhältnis zwischen der Belastung der Tiere und dem Versuchsziel äussert sich J nicht explizit, doch spricht er von ei­ner Minimierung der Belastung einer­seits, die er der Möglichkeit der Erfassung allgemein­gültiger Prinzipien der neuronalen Organisation des Neokortex anderseits gegenüberstellt. Die Resultate könnten schliesslich nicht ohne Auswirkungen auf klinische Fragestellungen sein, obwohl sie sicher in erster Linie von grundlagenwissenschaftlicher Bedeutung und nicht primär anwendungsorientiert seien.

K von der Neurologischen Klinik in S bejaht ebenfalls die Notwendigkeit der Verwendung von Nagern, Katzen und Primaten. Die Me­thodik des Versuchs sei adäquat. Die Belastung für die Tiere sei aus klinischer Sicht ver­tretbar: Einerseits würde das Leid der Tiere soweit als möglich minimiert, anderseits stünde dem Verlust an Tierleben der Gewinn an grundle­gendem neurophysiologischem Wissen gegenüber. Die Versuchsergebnisse könnten auch "relevante Beiträge zum Lernen und zum Kompensieren sekundärer Hirnschäden liefern".

Der Veterinärmediziner und Philosoph L vom Institut für Tierschutz und Tierverhalten des Fachbereichs Veterinärmedizin der Universität M in T führt aus, zwar hätten die An­tragsteller einen Untersuchungsgegenstand definiert, der nach gegen­wärtigem Kenntnis­stand die Verwendung von Primaten notwendig mache, doch erscheine die Forderung nicht abwegig, aus ethischen Gründen wenigstens so lange auf den Einsatz von Primaten zu ver­zichten, bis die Hypothese des einheitlichen Grundmusters der Schalt­kreise an weniger umstrittenen Versuchstieren verifiziert oder falsifiziert sei. Die Verfah­ren erschienen plau­sibel, und es gebe keinen Anlass, die Eignung der vorgesehenen Me­thodik im Hinblick auf das Erreichen des Versuchsziels zu bezweifeln. Die ethische Ver­tretbarkeit der Belastung müsse anhand der Belastungseinstufung, der ethischen Besonder­heit der Grundlagenfor­schung sowie der Funktionsweise des menschlichen Ungerechtig­keitsempfindens beurteilt werden, da der Aspekt einer klinischen Anwendung nachrangig sei. Da die Belastung der Tiere beim dritten Versuchsverfahren dem Schweregrad 3 zuzu­ordnen sei, liege das dritte Versuchsverfahren hinsichtlich aller Tierarten ausserhalb des für ein Projekt der Grundla­genforschung ethisch Vertretbaren.

5.1.3 Die drei Gutachten sind alle grundsätzlich schlüssig und in sich widerspruchsfrei. Dass sie zu voneinander abweichenden Ergebnissen gelangen, geht nicht auf allfällige Mängel zurück, sondern auf die unterschiedlichen Standpunkte der Experten. Inwieweit die Sichtweise der einzelnen Fachrichtungen in der Rechtsordnung zum Ausdruck kommt, ist aber ohnehin von den rechtsanwendenden Behörden zu klären: Soweit die rechtliche Ebene der vorzunehmenden Güterabwägung angesprochen wird, wäre eine Bindung an die Gut­achten von vornherein nicht statthaft, weil es sich hierbei um die von den Behörden zu entscheidende Rechtsfrage handelt (BGE 130 I 337 E. 5.4.1). Auf die Würdigung der Gut­achten durch die Vorinstanz ist im jeweiligen Zusammenhang zurückzukommen.

5.2 Die Vorinstanz hat sich auf die Empfehlungen im Bericht "Forschung an Primaten – eine ethische Bewertung" der Eidgenössischen Kommission für Tierversuche (EKTV) und der Eidgenössischen Ethikkommission für die Biotechnologie im Ausserhumanbereich (EKAH), Bern 2006, gestützt. Die Beschwerdeführer bemängeln diesen Bericht und den Stellenwert, den ihm die Vorinstanz im vorliegenden Verfahren eingeräumt hat, unter ver­schiedenen Gesichtspunkten.

5.2.1 Die beiden Kommissionen haben ihre gesetzliche Grundlage in Art. 19 TSchG bzw. Art. 23 GTG. Nach Art. 64 Abs. 1 TSchV besteht die EKTV aus mindestens einer Person, welche die Kantone vertritt, sowie aus Fachleuten für Tierversuche, Versuchstierhaltung und Tierschutzfragen. Laut Art. 23 Abs. 1 GTG setzt sich die EKAH aus verwaltungsex­ternen Fachleuten der Ethik sowie weiteren Personen aus anderen Fachrichtungen, welche über wissenschaftliche oder praktische Kenntnisse der Ethik verfügen, zusammen. In der Kommission müssen unterschiedliche ethische Ansätze vertreten sein. Zu den Aufgaben der Kommissionen gehört unter anderem, in einem jeweils gesetzlich umschriebenen Sachbereich die Behörden von Bund und Kantonen zu beraten. Die EKTV berät das Bun­desamt für Veterinärwesen (BVET) und steht den kantonalen Behörden in Grundsatzfragen und umstrittenen Fällen zur Verfügung (Art. 19 TSchG; vgl. auch Art. 64 Abs. 3 TSchV). Die Beratungsfunktionen der EKAH – die hier nicht direkt interessieren – sind in Art. 23 Abs. 3 GTG umschrieben; sodann verfolgt und beurteilt die EKAH aus ethischer Sicht die Entwicklungen und Anwendungen der Biotechnologie und nimmt zu den damit verbunde­nen wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Fragen aus ethischer Sicht Stellung; schliesslich führt sie einen Dialog mit der Öffentlichkeit über ethische Fragen der Biotech­nologie (Art. 23 Abs. 2 und 5 GTG). "Biotechnologie" bedeutet nach der Definition der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) die Anwen­dung von Wissenschaft und Technologie auf lebende Organismen oder deren Teile, Pro­dukte oder Modelle zur Veränderung lebender oder nicht lebender Materialien für die Her­stellung von Wissen, Gütern oder Dienstleistungen (www.oecd.org: "Biotechnology": "Statistical Definition of Biotechnology"). Art. 23 Abs. 4 GTG sieht die Zusammenarbeit der EKAH mit andern Kommissionen vor, die sich mit Fragen der Biotechnologie befas­sen. Umgekehrt ist Art. 19 Abs. 2 TSchG in der Fassung des Gentechnikgesetzes, der die EKTV zur Zusammenarbeit mit der EKAH anhält, noch nicht in Kraft gesetzt worden (vgl. AS 2003, 4803, 4820; 2006, 1425). Dies erscheint im vorliegenden Zusammenhang jedoch nicht von Bedeutung.

5.2.2 Der fragliche Bericht der EKTV und der EKAH (Forschung an Primaten – eine ethi­sche Bewertung, Bern 2006) ist als allgemeine Stellungnahme der beiden vom Bundesrecht eingesetzten Kommissionen in ihrem gesetzlichen Zuständigkeitsbereich vorliegend zu berücksichtigen. Er enthält allerdings keine spezifischen Empfehlungen zum konkreten Fall, weshalb ihm nicht das Gewicht eines Amtsberichts oder Gutachtens zukommt.

5.2.3 Die Beschwerdeführer erwähnen, dass zwei Mitglieder der kantonalen Tierversuchs­kommission, die im vorliegenden Verfahren der Beschwerdegegnerschaft angehören, sich auch als Mitglieder der EKTV bzw. der EKAH und sogar der vorbereitenden Arbeits­gruppe wesentlich an der Abfassung des Berichts beteiligten. Mitglied der EKTV ist aller­dings auch die Zürcher Kantonstierärztin, welche die erstinstanzliche Verfügung im vor­liegenden Fall unterzeichnet hat (vgl. EKTV/EKAH, S. 22). Mit dem Hinweis auf die per­sonellen Verflechtungen wollen die Beschwerdeführer aber nicht eine unzulässige Vorbe­fassung der betreffenden Mitglieder der kantonalen Tierversuchskommission im laufenden Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV und § 5a VRG rügen, sondern den wissenschaftlichen Gehalt des Berichts der EKTV und der EKAH in Frage stellen. Er ist deshalb im Zusam­menhang mit den weiteren diesbezüglichen Vorwürfen der Beschwerdeführer zu betrach­ten. Ihnen zufolge genügt der Bericht aus den folgenden weiteren Gründen wissenschaftli­chen Ansprüchen nicht: Erstens seien in den beiden eidgenössischen Kommissionen weder Primatologen noch neurologische oder psychiatrische Fachkompetenz vertreten gewesen; zweitens sei kein Augenschein vorgenommen worden; drittens stelle der Bericht nur einen einzigen Tierversuch dar und gebe diesen unrichtig wieder, sodass er auf naturwissen­schaftlich unzutreffenden Grundlagen aufbaue; und viertens belege er seine Behauptungen nicht. Die letztere Kritik wird auch vom Präsidenten des Nationalen Forschungsrates und vom Direktor der Geschäftsstelle des Schweizerischen Nationalfonds (SNF) in der Fach­presse vorgebracht (Dieter Imboden/Daniel Höchli, Forschung an Primaten: Wo bleibt die Debatte?, SAMW-Bulletin 2/07, S. 1 ff., 2 f.).

5.2.4 Es spricht nicht ohne weiteres gegen die wissenschaftliche Seriosität des Berichts, dass auf eine umfassende Quellendokumentation verzichtet wurde, um – so die Beschwer­degegnerschaft – eine breitere Öffentlichkeit ansprechen zu können. So werden denn im Bericht verschiedene kontroverse Positionen benannt, es werden Meinungsunterschiede innerhalb der Kommissionen offen gelegt, und aufgrund der Argumentationsweise wird erkennbar, dass sich der Bericht mit der einschlägigen Forschung und Literatur auseinan­dersetzt. Den Akten ist zu entnehmen, dass die Arbeitsgruppe der Kommission Hearings mit Experten veranstaltete, unter anderem mit dem Leiter des beschriebenen Tierversuchs mit Marmosetten; in den Kommissionen war – den gesetzlichen Vorschriften über ihre Zusammensetzung entsprechend – Fachwissen namentlich aus den Bereichen Veterinär­medizin, Medizin, Biologie, Philosophie und Ethik vertreten. Es gibt keine Anzeichen da­für, dass die ethischen Bewertungen auf unkorrekten naturwissenschaftlichen Grundlagen aufbauen würden; insbesondere entspricht die von den Beschwerdeführern beanstandete Stelle dem Protokoll des Hearings mit dem Leiter des Tierversuchs, das von diesem inso­weit anscheinend nicht bemängelt wurde. Schliesslich stellen die Doppelmandate die Qua­lität des Berichts nicht in Frage. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dieser Bericht aufgrund der gesetzlichen Aufgaben der verfassenden Kommissionen jedenfalls zu berück­sichtigen ist. Auf den Vorwurf, die Vorinstanz habe sich nicht kritisch genug mit dem Be­richt auseinandergesetzt (vgl. auch Imboden/Höchli, S. 3), ist zurückzukommen (hinten E. 9.3).

5.3 Bei den übrigen zu den Akten gegebenen Berichten und Stellungnahmen handelt es sich entweder um Beweismittel, zum Beispiel Parteigutachten, die nach den entsprechen­den Regeln zu würdigen sind, oder um wissenschaftliche Publikationen, die nach dem in Art. 1 Abs. 3 ZGB festgehaltenen allgemeinen Rechtsgrundsatz als Hilfsmittel bei der Ent­scheidfindung zu berücksichtigen sind. Behörden und Gerichte werden dabei Darstellun­gen des Forschungsstands anderer Disziplinen nicht in Frage stellen, sofern keine Anzei­chen – etwa abweichende wissenschaftliche Ansichten oder Hinweise auf Interessenkolli­sionen – darauf hindeuten, dass er nicht korrekt wiedergegeben wurde. Diese Grundsätze gelten namentlich auch für den Umgang mit dem von einer Arbeitsgruppe unter David Weatherall im Auftrag von vier britischen Institutionen erarbeiteten Bericht "The use of non-human primates in research" (Dezember 2006, www.nhpstudy.com; im Folgenden: Weatherall u.a.). In dessen Vorrede versichern die vier Auftraggeber (The Aca­demy of Medical Sciences, Medical Research Council, The Royal Society, Wellcome Trust), dass der Bericht unabhängig erarbeitet worden sei, ohne dass sie Einfluss auf den Inhalt, die Schlussfolgerungen oder die Empfehlungen genommen hätten. Die Autoren­schaft bestätigt dies (Weatherall u.a., S. 5). Gemäss den Anhängen wurden zahlreiche Or­ganisationen und Personen konsultiert und wurde der Bericht schliesslich von einer unab­hängigen Gruppe von Wissenschaftlern beurteilt (Weatherall u.a., S. 144 ff.). Auf die von der Beschwerde­gegnerschaft dennoch geäusserten Zweifel an der Ausgewogenheit des Berichts ist hier nicht vertieft einzugehen, da vorweggenommen werden kann, dass dem Bericht keine aus­schlaggebenden Argumente zu umstrittenen Fragen des vorliegenden Falls zu entnehmen sind. Seine Ergebnisse lauten, soweit sie hier von Interesse sind, im Wesentlichen wie folgt: Zumindest in der nächsten Zukunft sind Versuche an nicht-huma­nen Primaten un­vermeidbar; es sollte aber starkes Gewicht auf die Entwicklung von Alter­nativen gelegt werden; jeder Einzelfall ist sorgfältig zu prüfen (Weatherall u.a., S. 6, 8 f.). Obwohl der Bericht zweifellos auf umfassenderen Grundlagen beruht als jener von EKTV und EKAH, ist somit auch nicht einsichtig, weshalb er dessen wissenschaftliche Seriosität oder Schlussfolgerungen in Frage stellen sollte.

6.  

6.1 Nach Art. 13 Abs. 1 TSchG sind Tierversuche, die dem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in schwere Angst versetzen oder sein Allgemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können, auf das unerlässliche Mass zu beschränken. Art. 14 TSchG nennt die zulässigen Versuchszwecke. Nach Art. 13 Abs. 2 TSchG bestimmt der Bundesrat die Kriterien zur Beurteilung des unerlässlichen Masses; er kann bestimmte Versuchszwecke als unzulässig erklären. Art. 61 TSchV regelt die Bewilligungsvoraussetzungen näher: Abs. 1 und der hier nicht interessierende Abs. 2 umschreiben die positiven Voraussetzun­gen, während Abs. 3 negative Voraussetzungen aufzählt, bei deren Vorliegen eine Bewilli­gung nicht erteilt werden darf. Dies ist namentlich der Fall, wenn der Tierversuch "in kei­nem Zusammenhang mit der Erhaltung oder dem Schutz des Lebens und der Gesundheit von Mensch und Tier steht, er keine neuen Kenntnisse über grundlegende Lebensvorgänge erwarten lässt und auch nicht dem Schutz der natürlichen Umwelt oder der Verminderung von Leiden dient" (lit. b) oder wenn "er, gemessen am erwarteten Kenntnisgewinn oder Ergebnis, dem Tier unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden bereitet" (lit. d).

6.2 Die Lehre unterscheidet zwischen "finaler" und "instrumentaler" Unerlässlichkeit des Tierversuchs. Mit "finaler Unerlässlichkeit" wird die Unentbehrlichkeit des Versuchs­zwecks bezeichnet, mit "instrumentaler Unerlässlichkeit" die methodische Notwendigkeit des Tierversuchs zum Erreichen des konkreten Zwecks (Zenger, S. 113 ff.; vgl. weiter etwa Rebsamen-Albisser, S. 208 f.; Peter E. Wirth, Gesetzgebung und Vollzug im Berei­che der Tierversuche, Bern/Stuttgart 1991, S. 35 ff.). Dass ein Tierversuch nur bewilligt werden darf, wenn die instrumentale Unerlässlichkeit gegeben ist, steht von vornherein ausser Zweifel (Art. 13, Art. 16 Abs. 1 TSchG; Art. 61 Abs. 1 lit. b–e, Abs. 3 lit. a und c TSchV). Gesetz und Verordnung stellen hingegen nicht ohne weiteres klar, inwieweit sie die Überprüfung auch des Versuchszwecks fordern. Art. 14 TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. b TSchV formulieren die zulässigen Versuchszwecke sehr allgemein. Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV enthält hingegen das Gebot einer Überprüfung des Versuchszwecks im Ein­zelfall, indem er eine Güterabwägung zwischen dem "erwarteten Kenntnisgewinn oder Ergebnis" des Versuchs und den Schmerzen, Leiden oder Schäden der betroffenen Tiere vorschreibt. Die Abwägung umfasst damit nicht nur die Prüfung der Frage, ob der Ver­suchszweck in Art. 14 TSchG genannt wird und ob im Übrigen der Tierversuch lege artis durchgeführt wurde. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut von Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV, sondern auch aufgrund der systematischen und verfassungskonformen Auslegung: Dem Zweck des Gesetzes – das dem Schutz und dem Wohlbefinden des Tiers dient (Art. 1 Abs. 1 TSchG) – würde widersprochen, wenn Tierversuche für Zwecke vorgenommen werden dürften, welche die Belastung des Tiers nicht zu rechtfertigen vermöchten (im Er­gebnis gl.M. EKTV/EKAH, S. 14 f., sowie die Lehre: vgl. Rebsamen-Albisser, S. 208 f., 218; Wirth, S. 35 ff.; Zenger, S. 114 f.).

6.3 Die instrumentale Unerlässlichkeit des Tierversuchs ist vorliegend zu bejahen. Gemäss den nachvollziehbaren Aussagen der Gutachten ist auch die Verwendung von Primaten nötig, um die allfällige gemeinsame Struktur des Neokortex der verschiedenen Spezies erforschen zu können. Die im Gesuch angegebene (in der Bewilligung des Veterinäramts später reduzierte) Anzahl zu verwendender Rhesusaffen entspricht laut J realisti­scher Planung, während die beiden anderen Gutachter sich hierzu nicht äussern. Es ist grund­sätzlich davon auszugehen, dass der Versuchszweck nicht unter aus­schliesslicher Verwen­dung niedriger stehender Tierarten (Art. 16 Abs. 3 TSchG und Art. 61 Abs. 1 lit. d TSchV) und auch nicht mit weniger Primaten (Art. 61 Abs. 1 lit. e TSchV) oder gar ohne Tierver­suche (Art. 61 Abs. 3 lit. a TSchV) erreicht werden kann. Wenn die Beschwerdegegner­schaft geltend macht, Alternativen zum Tierversuch lägen nicht erst dann vor, wenn sie "dasselbe Forschungsergebnis" ermöglichten, sondern bereits dann, wenn sie das "allge­meine Ziel" des Versuchs erreichbar machten, spre­chen sie die finale und nicht die instru­mentale Unerlässlichkeit des Tierversuchs an. Im­merhin ist an dieser Stelle darauf hinzu­weisen, dass die Berechtigung der Ansicht Ls, die dem Versuch zugrunde liegende Hypo­these sei zunächst nur an den ande­ren Versuchstieren und nicht an den Primaten zu prüfen, näher abzuklären wäre.

6.4 Die Beurteilung der finalen Unerlässlichkeit – also die Bewertung des Ziels – eines Tierversuchs hängt davon ab, nach welchen Massstäben diese Prüfung zu geschehen hat und welche Gesichtspunkte dabei zu berücksichtigen sind. Aufgrund des Ungenügens einer rein fachspezifischen Beurteilung fordern EKTV und EKAH, in Bezug auf Primatenversu­che eine interdisziplinäre Begutachtung gesetzlich vorzusehen (EKTV/EKAH, S. 19 f.). Derzeit fehlen allerdings sowohl gesetzliche als auch anderweitige anerkannte Massstäbe einer interdisziplinären Beurteilung (vgl. einerseits Gehrig, S. 125 f.; Rebsamen-Albisser, S. 208 ff.; Zenger, S. 115 ff.; anderseits Antoine F. Goetschel, in: Hans-Georg Kluge [Hrsg.], Tierschutzgesetz, Kommentar, Stuttgart 2002, § 7 Rn. 51). Der Nutzen eines For­schungsprojekts, das unter Art. 14 TSchG fällt, muss somit vorrangig anhand der fachspe­zifischen Beurteilung des Forschungsziels und der Wissenschaftlichkeit der Methode be­wertet werden. Inwieweit die Rechtsanwendung weitere Kriterien verwenden darf, braucht hier nicht umfassend, sondern nur für die im konkreten Fall von der Vorinstanz herangezo­genen Gesichtspunkte geklärt zu werden.

6.5 Vor der Prüfung der Frage, ob die Vorinstanz die zu beurteilenden Rechtsgüter korrekt gewichtet und die Güterabwägung zutreffend vorgenommen hat, ist auf den Vorwurf der Beschwerdeführer einzugehen, die Vorinstanz habe den Nutzen des Forschungsprojekts anhand eines sachfremden Gesichtspunktes überprüft, indem sie die Möglichkeit der klini­schen Anwendbarkeit der Versuchsergebnisse mitberücksichtigte. Zu prüfen ist, ob die Frage der klinischen Anwendbarkeit vorliegend ein sachgerechtes Kriterium darstellt.

6.5.1 Die Vorinstanz hat den Nutzen des Forschungsprojekts einerseits anhand des er­war­teten Kenntnisgewinns bestimmt und anderseits berücksichtigt, ob die "entsprechenden Forschungsergebnisse ... mit hinreichender Wahrscheinlichkeit geeignet" seien, "später in angewandter Form und allenfalls in Kombination mit anderen Erkenntnissen dem Leben oder der Gesundheit von Mensch und Tier zu dienen". Bei der Prüfung des konkreten Ge­suchs nahm sie an, eine spätere klinische Anwendbarkeit könne "nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit angenommen werden" (E. 5d) bzw. sie sei, ebenso wie die länger­fristigen Ziele der Versuchsreihe, "äusserst unsicher" (E. 7c). Die Beschwerde­führer bestreiten, dass die Wahrscheinlichkeit einer späteren klinischen Anwendung bei der Be­stimmung des Nutzens mitberücksichtigt werden darf. Ihr Vorwurf lautet, dass die Unter­scheidung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung überholt sei. Letztlich machen sie geltend, dass der Nutzen wissenschaftlicher For­schung im Sinn von Art. 14 lit. a TSchG bzw. Art. 61 Abs. 1 lit. a TSchV ausschliesslich anhand einer fachspe­zifischen Beurteilung der Qualität des fraglichen Projekts zu bestim­men sei. Offen bleibt, ob sie das Kriterium der konkreten Anwendbarkeit eines allfälligen Erkenntnisgewinns generell oder bloss in Bezug auf die Grundlagenforschung für untaug­lich halten. Im letzte­ren Fall würden allerdings auch sie – auf einer anderen Ebene – doch wieder eine Unter­scheidung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung vertreten.

6.5.2 Die Beschwerdeführer stützen sich darauf, dass in der Literatur teils die Abgrenzung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung überhaupt als überholt be­zeichnet wird. Die Grenzen seien fliessend, weil das Studium des normalen Funktionierens des Organismus nicht nur zum Verständnis der Evolution beitrage, sondern auch ein wich­tiger Schritt zur Behebung von Störungen sein könne. Verschiedene Beispiele medizini­schen Fortschrittes verdankten sich unerwarteten Ergebnissen sogenannter Grundlagenfor­schung. Wesentlich sei daher nur, ob ein Forschungsprogramm eine wichtige medizinische oder biologische Frage aufgreife und ob es in einer Weise aufgebaut sei, dass deren Lö­sung eine realistische Möglichkeit darstelle (Weatherall u.a., S. 6, 37 f., 82).

6.5.3 Es trifft zu, dass konkrete Anwendbarkeit kein Definitionselement wissenschaftlicher Forschung ist. Die Forschungsfreiheit im Sinn von Art. 20 BV umfasst die "nach wissen­schaftlicher Methode ausgeführte, erfolgreiche oder nicht erfolgreiche Suche nach Er­kenntnissen und deren redliche Bekanntgabe ..." (Müller, S. 319; vgl. auch BGE 127 I 145 E. 4b S. 152). Ein besonderer Zweck des angestrebten Erkenntnisgewinns darf nicht vor­ausgesetzt werden. Art. 14 lit. a TSchG sowie namentlich Art. 61 Abs. 3 lit. b und d TSchV sprechen aus, dass der Erkenntnisgewinn über grundlegende Lebensvorgänge als solcher, unabhängig von seiner konkreten Anwendbarkeit, den Nutzen eines Versuchs ausmachen kann. Dies hat im Übrigen auch die Vorinstanz klar festgehalten.

6.5.4 Die schweizerische Gesetzgebung kennt – in hier allerdings nicht interessierendem Zusammenhang – die Gegenüberstellung von Grundlagenforschung und angewandter For­schung (vgl. Art. 2 lit. d des Forschungsgesetzes vom 7. Oktober 1983 [SR 420.1]). Zu beachten ist auch, dass die Rechtsordnung im Bereich der Prüfung von Stoffen nach Art. 14 lit. b TSchG Tierversuche voraussetzt oder zumindest mit ihnen rechnet (vgl. Art. 4 der Arzneimittel-Zulassungsverordnung vom 9. November 2001 [SR 812.212.22]; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über klinische Versuche mit Heilmitteln [SR 812.214.2] in Verbindung mit: International Conference on Harmonisation of Techni­cal Requirements for Registration of Pharmaceuticals for Human Use, Guideline for Good Clinical Practice E6, 1. Mai 1996, Ziff. 7.3.5 [www.ich.org/LOB/media/MEDIA482.pdf]). Dies gilt dagegen nicht für die Grundlagenforschung. In diesem Sinn kennt die Rechtsord­nung im Bereich des Tierschutzes eine Unterscheidung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung.

6.5.5  Aus der Aufzählung zulässiger Versuchszwecke in Art. 14 TSchG kann nicht ab­geleitet werden, dass der Nutzen eines Projekts nicht mehr weiter untersucht werden dürfe, wenn dieses sich unter einen der dort genannten Versuchszwecke subsumieren lässt. Ebenso lässt zwar Art. 61 Abs. 3 lit. b TSchV die Bewilligung eines Tierversuchs zu, wenn dieser entweder (erstens) im Zusammenhang mit der Erhaltung oder dem Schutz des Le­bens und der Gesundheit von Mensch und Tier steht oder (zweitens) neue Kenntnisse über grundlegende Lebensvorgänge erwarten lässt oder (drittens) dem Schutz der natürlichen Umwelt oder (viertens) der Verminderung von Leiden dient. Daraus lässt sich aber eben­falls nur schliessen, dass ein Forschungsprojekt bereits dann als nützlich bezeichnet wer­den kann, wenn es eines dieser Kriterien erfüllt. Es bedeutet nicht, dass nicht mehr beach­tet werden dürfte, ob ein Projekt mehrere dieser Kriterien erfüllt, und dass der Nutzen eines solchen Projekts nicht höher bewertet werden dürfte. Im Gegenteil: Die Güterabwägung nach Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV setzt gerade eine konkrete, umfassende, nicht schemati­sche Bestimmung des Forschungsnutzens voraus. So unterscheiden auch die Schweizeri­sche Akademie der Medizinischen Wissenschaften (SAMW) und die Akademie der Na­turwissenschaften Schweiz (SCNAT), Ethische Grundsätze und Richtlinien für Tierversu­che, 3. A., 2005, Ziff. 3.4 [www.samw.ch: "Ethik": "Richtlinien"], zwischen "Tierversu­che[n], die dem Leben und der Gesundheit von Mensch und Tier oder dem Schutz der Umwelt in einsehbarer Weise dienen; dazu gehören Versuche mit prophylaktischen, dia­gnostischen und therapeutischen Zielsetzungen in der Medizin und Veterinärmedizin", und "Tierversuche[n], welche – auch ohne unmittelbar erkennbaren Nutzen für Leben und Ge­sundheit – dem Streben nach neuer Erkenntnis dienen, wenn sie mit grosser Wahrschein­lichkeit einen bedeutenden Gewinn an Kenntnis über Bau, Funktion und Verhalten von Lebewesen erwarten lassen". Demnach werden hohe Anforderungen an die Wahrschein­lichkeit und Bedeutung des Erkenntnisgewinns eines Projekts der Grundlagenforschung gestellt, damit dieses einen Tierversuch zu rechtfertigen vermag, während bei angewandter Forschung im medizinischen Bereich ein "einsehbarer" Zusammenhang zwischen dem Tierversuch und dem Schutz der Gesundheit genügt. Dass Forschungsuntersuchungen an Tieren "allen Regeln der Wissenschaftlichkeit genügen" müssen, wird als unabhängige weitere Voraussetzung postuliert: "Insbesondere müssen die angestrebten Ergebnisse ein­deutig über das Bekannte hinausweisen; die zu prüfende Annahme muss sinnvoll, das ge­wählte Verfahren erfolgversprechend und dem jeweiligen Stand der Forschung angepasst sein" (SAMW/SCNAT, Ziff. 3.3; vgl. auch Ziff. 2.3, 3.1).

Die Vorinstanz musste sich also bei der Überprüfung des Nutzens des Forschungsprojekts nicht auf die Frage beschränken, ob eine nach wissenschaftlicher Methode vorgenommene Grundlagenforschung vorliege. Auch ist nicht zu beanstanden, dass sie in ihre Erwägungen die Wahrscheinlichkeit einer konkreten Anwendbarkeit im Dienst der Gesundheit von Mensch und Tier einbezog: Bei der Gesundheit handelt es sich um ein wichtiges individu­elles und öffentliches Gut, zu dessen Schutz der Staat verpflichtet ist (vgl. Art. 41 Abs. 1 lit. b BV in Verbindung mit Art. 19 sowie Art. 113 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Die Vorinstanz war demnach befugt, neben dem allge­meinen Beitrag der Grundlagenforschung zur Verbesserung der Gesundheit des Menschen (und von Tieren) die zu erwartenden Auswirkungen des konkret zur Prüfung anstehenden Versuchs auf die menschliche Gesundheit in der Güterabwägung zu berücksichtigen und den Nutzen des Forschungsprojekts auch nach diesem Gesichtspunkt zu bestimmen (vgl. auch Zenger, S. 118 f.; zum deutschen Recht: Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 55 und 61). Allerdings ginge es nicht an, den Wert der Versuchsergebnisse für die Grundlagenfor­schung durch den Hinweis auf die Ungewissheit einer konkreten Anwendbarkeit zu relati­vieren, dies umso weniger, als letztlich die konkrete Verwendbarkeit jeglicher Forschung zunächst ungewiss ist (vgl. auch EKTV/EKAH, S. 17).

6.5.6 Die Vorinstanz hat den Nutzen des Versuchs somit aufgrund korrekter Kriterien ge­prüft. Ob ihre Erwägungen zur konkreten Anwendbarkeit der Versuchsergebnisse auch inhaltlich zutreffen, ist gesondert zu prüfen (hinten E. 7).

7.  

Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz sinngemäss vor, die Gutachten unzutreffend gewürdigt und den langfristigen Nutzen des Forschungsprojekts unterschätzt zu haben.

7.1 Laut Art. 61a Abs. 2 Satz 2 TSchV ist die Tierversuchsbewilligung auf drei Jahre zu befristen. Es trifft zwar zu, dass dadurch Forschungsvorhaben, die auf längere Frist ange­legt sind, nicht ausgeschlossen werden sollen. Hingegen kann – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer – hieraus nicht geschlossen werden, dass der Nutzen eines längerfristi­gen Forschungsprojekts nicht mehr umfassend beurteilt werden dürfe, sondern dass sich die Prüfung darauf beschränken müsse, ob am Ende der dreijährigen Bewilligungsperiode Ergebnisse vorliegen, die in anderen Projekten weiter verwertet werden können. Die Be­schwerdeführer geben selber an, dass die Beschränkung der Bewilligungsdauer auf drei Jahre dazu diene, die Forschung periodisch auf ihre Übereinstimmung mit den längerfristi­gen Zielen zu prüfen. Es ist nicht einsichtig, wie dies zu bewerkstelligen wäre, wenn die Erreichbarkeit dieser Ziele und der übergeordnete Zeitplan nicht in die Überlegungen ein­bezogen werden dürften. Zudem gilt es umgekehrt auch, den Sinn und die Realisierungs­chancen der langfristigen Ziele anhand der bisher erreichten Ergebnisse zu überprüfen. Die Vorinstanz hat somit zu Recht die Erreichbarkeit der übergeordneten Ziele mitberücksich­tigt.

7.2 Inhaltlich lässt sich den Gutachten entnehmen, dass die Beschwerdeführer ein ambitio­niertes Ziel anstreben, nämlich – in den Worten von J – "eine erste umfassende Theorie des Neokortex". Zwei Gutachter (J und K) sprechen einem solchen Versuchsresultat grundle­gende Bedeutung zu. L äussert sich in dieser Hinsicht nicht, doch sind seinem Gutachten keine Gegenargumente zu ent­nehmen. Obwohl K keine Zweifel daran anmeldet, dass die­ses Forschungsziel mit dem vorliegenden Versuch erreicht werden könnte, ist in diesem Punkt ohne weiteres der Ansicht von J zu folgen, dass das Versuchsziel realistischerweise erst in ei­nem längeren Zeitraum und mit weiteren Versuchen erreicht werden könne. Dies wird nämlich von den Beschwerdeführern in ihrer Ergänzung vom 26. Juni 2006 zum Ge­such selber eingeräumt: "We are trying to understand the structure and function of the neo­cortex and develop a comprehensive theory of its operation. This is a hard problem and it will not be solved in 3 years. Hence the present application should be seen in the context of a very long term project." Zweck und Umfang des Projekts gingen klarerweise über den Rahmen eines Nationalfonds-Forschungsprojekts hinaus. Die Experten sind sich auch ei­nig, dass der Versuch in erster Linie der Grundlagenforschung dient, wenn auch laut J und K die Ergebnisse der Versuchsreihe für die klinische An­wendung bedeutend wären. K weist allerdings auf eine "partiell schon frühe ... Anwendung im Bereich der Neuroprothetik" hin, zu der das Projekt der Beschwerdeführer zusammen mit andern For­schungsvorhaben des NCCR (National Center of Competence in Research/Nationalen For­schungsschwerpunkts) Neuro beitragen könne. Die Unterstützung durch den SNF im Rah­men des NCCR Neuro spricht ebenfalls für eine positive Einschätzung des Versuchs.

7.3 Wenn die Vorinstanz zum Schluss kommt, die direkt zu erwartenden Erkenntnisse im Bereich der Grundlagenforschung seien "von einiger Bedeutung", während das Erreichen der langfristigen Versuchsziele und allfällige spätere Anwendungsmöglichkeiten von ver­schiedenen, ausserhalb des vorliegenden Verfahrens liegenden Faktoren abhingen, würdigt sie die Ergebnisse der Gutachten – entgegen den Vorwürfen der Beschwerdeführer – kor­rekt. Es handelt sich um eine nachvollziehbare Folgerung aus der Aussage der Beschwer­deführer und von J, der fragliche Versuch sei Teil eines sehr langfristigen Projekts, und der Prognose von J, es würde wohl eine Reihe von Folgeanträgen notwendig.

7.4 Laut der zusammenfassenden Formulierung der Vorinstanz sind Erkenntnisse, die über das konkrete Versuchsziel hinausgehen, und die Möglichkeit einer späteren Anwendbarkeit "äusserst unsicher".

7.4.1 Angesichts der Schlussfolgerungen der Gutachten sind diese Aussagen jedenfalls missverständlich. Zwar überzeichnet die Beschwerdeschrift ihrerseits die Sachlage, wenn sie suggeriert, dass das Projekt und allfällige Folgeprojekte gewissermassen zwangsläufig zu "hochwertigen und bedeutenden Ergebnissen" führen müssten. Doch sagt J klar aus, es sei realistisch, dass das Versuchsziel in einem längeren Zeit­raum erreicht werde. Die Ein­schätzung von K ist wohl noch optimistischer, doch wird ihre Aussagekraft dadurch relati­viert, dass dieser Gutachter zwi­schen dem Ziel des konkreten Versuchs und jenem des gesamten Forschungsprojekts nicht klar unterscheidet. Skeptischer als die beiden andern Gutachter ist wohl wiederum L, der aber keine Erfolgsprognose stellt, sondern nur darauf hinweist, dass derzeit noch "(fast) völlige... Unkenntnis über Organisation und Arbeits­weise des Neocortex" be­stehe, womit im Übrigen die Beschwerdeführer ja gerade ihr For­schungsvorhaben begründen. Gemäss der Begründung des Versuchs und gemäss den Gut­achten – deren Aussagen in diesem Zusammenhang nicht unvereinbar sind – ist davon aus­zugehen, dass die Forschungsvorhaben der Beschwerdeführer jedenfalls längerfristig mit einiger Wahrscheinlichkeit zu einer Theorie des Funktionierens des Neokortex führen könnten, die auch für die Klärung klinischer Fragestellungen fruchtbar gemacht werden könnte. Dies gilt übrigens wohl auch, wenn sich die Forschungshypothese der Beschwer­deführer nicht bestätigen sollte.

7.4.2 Die Ergebnisse können jedoch insofern "äusserst unsicher" genannt werden, als der Zeithorizont anscheinend völlig offen ist. Gerade dies ist aber rechtlich durchaus relevant. Wenn die Rechtsgrundlagen auch keine zeitliche Beschränkung der Versuchsreihen ken­nen, so können ihnen doch Hinweise auf die Bewertung langfristiger Projekte entnommen werden. Die Dreijahresfrist von Art. 61a Abs. 2 Satz 2 TSchV ist auf die Bewilligungspra­xis des SNF abgestimmt (BVET, Erläuterungen vom 14. Mai 1997 zur Änderung der Tier­schutzverordnung vom 27. Mai 1981, S. 11 [www.bvet.admin.ch: "Themen": "Tierschutz": "Frühere Revisionen der Tierschutzgesetzgebung"]). Die Beiträge des SNF an Forschungs­projekte werden für höchstens drei Jahre gewährt; die Laufzeit kann um weitere drei auf höchstens sechs Jahre verlängert werden (Art. 3 Abs. 3–5 des Beitragsreglements des Schweizerischen Nationalfonds vom 14. Dezember 2007 [SNF-Beitragsreglement]). Ein Nationaler Forschungsschwerpunkt hat eine Laufdauer von maximal 12 Jahren (Art. 8b Abs. 3 der Forschungsverordnung vom 10. Juni 1985 [SR 420.11]). Das langfristige Pro­jekt der Beschwerdeführer dauert seit 1996 an, seit 2005 als Teil des NCCR Neuro. Die vom Gesetzgeber vorgesehenen Zeithorizonte zeigen auf, dass die Wahrscheinlichkeit von Forschungsergebnissen und von deren An­wendbarkeit auch daran gemessen werden darf, in welchem Zeitrahmen mit diesen zu rechnen ist. Die Formulierung der Vorinstanz, dass über das konkrete Versuchsziel hinaus­gehende Erkenntnisse und die Möglichkeit einer späteren Anwendbarkeit "äusserst unsi­cher" seien, ist unter Einbezug der zeitlichen Di­mension haltbar, obwohl den Gutachten zu entnehmen ist, dass das Erreichen der langfris­tigen Versuchsziele grundsätzlich realistisch ist. Zu Recht weist die Vorinstanz nämlich darauf hin, dass eine langfristige Prognose so­wohl wegen der Notwendigkeit von Folge­projekten als auch wegen der möglichen Ergeb­nisse anderer Forschungsrichtungen sehr unsicher ist.

7.4.3 Die Vorinstanz leitet ebenso wie die Beschwerdegegnerschaft aus der Langfristigkeit der Versuchsanlage ab, dass es dem Versuch bzw. der Versuchsreihe an der geschlossenen Fragestellung und der fest umrissenen Zielsetzung im Sinn von Art. 61a Abs. 2 Satz 1 TSchV mangle. Nach Wortlaut und Systematik formuliert diese Bestimmung allerdings nicht eine Voraussetzung der Bewilligungserteilung. Sie umschreibt vielmehr den Gel­tungsbereich der Bewilligung und ist demnach als formelle Anforderung an die Bewilli­gung zu interpretieren. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die aus dem langen Zeithori­zont sich ergebenden Unsicherheiten berücksichtigt werden können.

7.5 Die Beschwerdeführer verweisen auf die gegenseitige Abhängigkeit der Projekte inner­halb des NCCR Neuro; namentlich müssten Hypothesen, die sich aus Resultaten der klini­schen Forschung ergäben, im Tiermodell überprüft werden. Diese Aufga­benstellung mag innerhalb des NCCR Neuro vorkommen (vgl. dessen Schreiben vom 26. März 2007). In Bezug auf den konkreten Versuch verweisen die Beschwerde­führer im ergänzten Bewilli­gungsgesuch zwar auf eine Ausdehnung ihres Forschungsge­genstands, der sich aus der Zusammenarbeit innerhalb des NCCR Neuro ergeben hat. Wenn auch Resultate der klini­schen Forschung inner­halb des NCCR Neuro die Fragestellungen der Beschwerdeführer beeinflussen mögen, so ergibt sich jedoch aus den Gutachten klar, dass der vorliegend ge­plante Tierversuch grund­sätzlich nicht der Überprüfung solcher Resultate dient. Dass weitere Projekte des NCCR Neuro von der Erteilung der vorliegend streitigen Bewilligung abhingen, wird nicht sub­stanziiert geltend gemacht.

7.6 Keine weiteren Anhaltspunkte zur Beurteilung des konkreten Versuchs vermögen im Übrigen sämtliche Eingaben und Publikationen beizusteuern, welche die Bedeutung der Forschung an Primaten für die Neurowissenschaften und die Neurologie im Allgemeinen hervorheben oder bestreiten. Darunter fallen auch die Unterstützungsschreiben, welche die Beschwerdeführer beibringen: So bezieht sich namentlich das Schreiben vom 26. März 2007 offensichtlich auf das übergeordnete Forschungsprojekt im Allgemei­nen. Das Schreiben des Prof. Y der Universität N sowie von Prof. Z der Hochschule O vom 27. März 2007 enthält letztlich nur eine Wiedergabe des Parteistandpunkts. Das Schreiben der Society for Neuroscience vom 27. März 2007 sowie jenes von Q an der Universität P in U vom 30. August 2007 heben den wissenschaftlichen Wert des Forschungsprojekts und vor allem der Neurowis­senschaften im Allgemeinen hervor, ohne die weiteren massgeblichen Fragen zu berühren. Dabei ist unbestritten, dass gerade bei Versu­chen mit Primaten eine besonders sorgfältige Prüfung jedes einzelnen Vorhabens ange­bracht ist (vgl. Weatherall u.a., S. 6).

8.  

Gegen den Nutzen des Forschungsprojekts sind die den Tieren zuzufügenden Belastungen abzuwägen.

8.1 Zur Beurteilung der Belastungen hat das BVET eine Informationsschrift publiziert (BVET, Einteilung von Tierversuchen nach Schweregraden vor Versuchsbeginn [Belas­tungskategorien], Allgemeine Leitsätze und Beispiele zur analogen Klassierung weiterer Versuche, Information Tierschutz 1.04, Bern 1994, www.bvet.admin.ch: "Themen": "Tier­schutz": "Tierversuche": "Richtlinien und Informationen"). Diese Informations­schrift wird ausdrücklich nicht als Richtlinie bezeichnet, sondern als Hilfe im Sinn eines Nachschlage­werks (BVET, S. 2). Die Einteilung in Schweregrade ging ursprünglich auf die Klassie­rung der American Society for Neuroscience zurück (BVET, S. 2). Der Katalog wird auch im Ausland angewendet (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 54).

8.2 Die Leitsätze des BVET sind hier anwendbar. Abgesehen von der allgemeinen Be­schreibung der Schweregrade (lit. B, S. 5) sind im vorliegenden Fall die Modelle mit Pro­beentnahmen und operativen Eingriffen zu beachten (lit. C Ziff. 3 S. 9 ff.). In der allge­meinen Beschreibung der Schweregrade wird Schweregrad 1 wie folgt definiert: "Eingriffe und Handlungen an Tieren zu Versuchszwecken, die eine leichte, kurzfristige Belastung (Schmerzen oder Schäden) bewirken", wie etwa "Injizieren eines Arzneimittels unter An­wendung von Zwangsmassnahmen; Kastration von männlichen Tieren in Narkose". Schweregrad 2 (mittlere Belastung) betrifft "Eingriffe und Handlungen an Tieren zu Ver­suchszwecken, die eine mittelgradige, kurzfristige oder eine leichte, mittel- bis langfristige Belastung (Schmerzen, Leiden oder Schäden, schwere Angst oder erhebliche Beeinträchti­gungen des Allgemeinbefindens) bewirken"; als "Beispiele aus der tierärztlichen Praxis" werden genannt: "Operatives Behandeln eines Knochenbruchs an einem Bein; Kastration von weiblichen Tieren." Schweregrad 3 (schwere Belastung) umfasst "Eingriffe und Handlungen an Tieren zu Versuchszwecken, die eine schwere bis sehr schwere oder eine mittelgradige, mittel- bis langfristige Belastung (schwere Schmerzen, andauerndes Leiden oder schwere Schäden, schwere und andauernde Angst oder erhebliche und andauernde Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens) bewirken"; in der tierärztlichen Praxis sollen diesem Schweregrad etwa "[t]ödlich verlaufende Infektions- und Krebskrankheiten, ohne vorzeitige Euthanasie" entsprechen.

8.3  Gemäss BVET (S. 4) wird bei der prospektiven Bestimmung des Schweregrads auf jene Versuchsgruppe abgestellt, welche die grösste Belastung erfährt. Dies sind im vorlie­genden Fall die im dritten Versuchsverfahren verwendeten Tiere.

8.4  

8.4.1 Die Beschwerdeführer subsumierten in den Gesuchsunterlagen die maximale Belas­tung für die Versuchstiere unter den Schweregrad 1. Dies entspricht auch der von ihnen beigebrachten Einschätzung des Deutschen Primatenzentrums vom 26. März 2007. Beide Vorinstanzen sind dagegen von Schweregrad 2 ausgegangen. Die Be­schwerdegegnerschaft geht davon aus, dass mindestens Schweregrad 2, allenfalls sogar Schweregrad 3 vorliegt, während L als der einzige Gutachter, der eine Einstufung der Belastung vornimmt, Schwe­regrad 3 annimmt.

8.4.2 Das sachkundige Veterinäramt hat seiner Beurteilung die Beispiele zu operativen Eingriffen in der Informationsschrift des BVET (lit. C Ziff. 3 S. 9 f.) zugrunde gelegt. Un­ter den Schweregrad 2 fallen demnach "[c]hirurgische und andere Eingriffe an Tieren un­ter Allgemeinanästhesie mit mittelgradigen postoperativen Schmerzen, Leiden oder Stö­rungen des Allgemeinbefindens". Die hier vorgesehenen Operationen, bei denen ein Kno­chenstück des Schädels entfernt, eine Substanz ins Gehirn injiziert und der Schädel wieder verschlossen würde, seien mit der Implantation von Elektroden ins Gehirn vergleichbar, die als Beispiele für operative Eingriffe des Schweregrads 2 ausdrücklich genannt würden. Die Einteilung entspreche der gängigen Praxis. Die Vorinstanz folgt dieser Einschätzung, die umso plausibler ist, wenn man das Beispiel eines operativen Eingriffs von Schweregrad 1 mit einbezieht. Als solcher gilt nämlich der Eingriff "am Tier unter Allgemeinanästhesie, wenn das Tier am Ende des Versuchs noch in Narkose getötet wird" (BVET, S. 9), wäh­rend bei der hier vorgesehenen Versuchsanordnung die Tiere nach der Operation das Be­wusstsein wiedererlangen und 1–14 Tage weiterleben.

8.4.3 Wie das Veterinäramt zutreffend bemerkt, setzt sich das Deutsche Primatenzentrum nicht mit den Beispielen des BVET betreffend "Modelle mit Probeentnahmen und operati­ven Eingriffen" (lit. C Ziff. 3 S. 9 f.) auseinander. Seine Stellungnahme ist daher nicht ge­eignet, die von den Vorinstanzen vorgenommene Einteilung in Frage zu stellen. Umge­kehrt sprechen auch die Gründe, die L und die – ebenfalls sachkundige – Be­schwerdegeg­nerschaft für eine Einstufung in Schweregrad 3 anführen, nicht gegen die Be­urteilung durch die Vorinstanz: Zunächst legt das Veterinäramt überzeugend dar, dass die postope­rativen Schmerzen – entgegen der Ansicht von L – wegen des Einsatzes von Schmerzmit­teln und weiterer adäquater Massnahmen nicht als lang andauernd gelten können. Sodann sind die entsprechenden Ausführungen der Beschwerdegegnerschaft und des Gutachters teilweise zu unbestimmt, wie die Behauptung einer Mehrbelastung für Jungtiere, und teil­weise im vorliegenden Zusammenhang gar nicht zu berücksichtigen, was für die Gefange­nenhaltung, die Tötung und angebliche Würde­verletzungen zutrifft: Eine allfällige Belas­tung durch die Gefangenschaft ist nicht zur Be­lastung durch den Tierversuch zu addieren, weil Art. 15 Abs. 3 TSchG das eigenständige Gebot aufstellt, dass die Tiere entsprechend dem neuesten Stand der Kenntnisse zu halten sind. Insbesondere schreibt Art. 58a TSchV vor, dass die Tierhaltungsvorschriften grund­sätzlich auch für Versuchstiere gelten. Nach vorherrschender Ansicht ist sodann die Tö­tung der Tiere nicht relevant, sofern sie schmerzfrei erfolgt, weil jedenfalls das noch gel­tende Gesetz das Wohlergeben der Tiere, grundsätzlich aber nicht ihr Leben schützt (Goet­schel, Kommentar, Art. 1 N. 3 S. 16, Art. 2 N. 10; Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 54 S. 293; vgl. auch BVET, lit. C Ziff. 3 S. 9; Bot­schaft zur Revision des Tierschutzgesetzes, BBl 2003, 674, mit Blick namentlich auf die Schlachtung). Entgegen der Ansicht der Be­schwerdegegnerschaft sind schliesslich mögli­che Belastungen weiterer Tiere in allfälligen Fortsetzungsversuchen bei der Prüfung des vorliegenden Gesuchs nicht zu berücksichtigen, da nur über den beantragten Versuch zu entscheiden ist und auch die Unsicherheiten, die sich aus der langfristigen Ausrichtung der Versuchsreihe ergeben, nicht mehrfach zu Las­ten der Beschwerdeführer gewichtet werden dürfen. Zur Frage der Würde vgl. hinten E. 9.6.

9.  

9.1 Damit ist auf die zentrale Güterabwägung einzugehen. Nach Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV ist zu beantworten, ob der Versuch, "gemessen am erwarteten Kenntnisgewinn oder Ergebnis", den Tieren "unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden bereitet". Diese Bestimmung ist anhand von Art. 13 Abs. 1 TSchG auszulegen, wonach "Tierversu­che, die dem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in schwere Angst verset­zen oder sein Allgemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können, ... auf das unerlässli­che Mass zu beschränken" sind. Demgemäss ist Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV über seinen Wortlaut hinaus so auszulegen, dass sich die Unverhältnismässigkeit eines Versuchs auch aus der schweren Angst oder der erheblichen Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens eines Tiers ergeben kann. Andernfalls würde die von Art. 13 Abs. 1 TschG vorgeschrie­bene Beschränkung von Versuchen, die das Tier in schwere Angst versetzen oder sein All­gemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können, auf das unerlässliche Mass nicht grei­fen. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte, dass diese beiden Kriterien in Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV bewusst ausgespart wurden, wie auch die – in den Materialien und der Lehre kaum thematisierten – unterschiedlichen Aufzählungen in Art. 2 Abs. 3, Art. 13 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 TSchG auf die Entstehungsgeschichte der heutigen Fassung des Gesetzes und nicht auf eine bewusste Differenzierung zurückzugehen scheinen (vgl. auch Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Januar 1990, BBl 1990 III 1266; Rebsamen-Albisser, S. 218). Diese Fragen sind im vorliegenden Zusammenhang allerdings nicht ent­scheidend.

Art. 13 Abs. 1 TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV lassen einen weiten Beurteilungs­spielraum offen. Die Lehre kritisiert denn auch die mangelnde Konkretisierung der Anfor­derungen an Tierversuche teils heftig (Gehrig, S. 125 f.; Rebsamen-Albisser, S. 206 ff., bes. 218 f.; Wirth, S. 224 f.; Zenger, S. 129 ff., 183 ff.).

9.2 Vorweg ist festzustellen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt korrekt ermittelt und ob sie die Beweis- und Hilfsmittel korrekt gewürdigt hat.

9.2.1 Wie erwähnt, ist die Formulierung der Vorinstanz, wonach über das unmittelbare Versuchsziel hinausgehende Erkenntnisse und eine spätere Anwendbarkeit "äusserst unsi­cher" seien, nur insofern mit den Ergebnissen der Gutachten vereinbar, als der Zeithori­zont, innerhalb dessen diese Erkenntnisse zu erwarten sind, völlig offen bleibt. Die Vorin­stanz durfte jedoch die sich hieraus ergebenden Ungewissheiten in die Güterabwägung einbeziehen. Der Vorwurf der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe den Nutzen der For­schung zu eng nur anhand der klinischen Anwendbarkeit beurteilt, trifft nicht zu.

9.2.2 Zu berücksichtigen ist auch, dass nur ein Gutachter – K – unzweideutig ein Überwie­gen des Erkenntnisgewinns über die Belastung für die Tiere bejaht. Diese Aussage wird zudem dadurch relativiert, dass K nicht klar zwischen dem unmittelbaren Versuchszweck und den langfristigen Forschungszielen unterscheidet. J gibt dagegen keine Antwort auf die Frage nach dem Verhältnis zwischen der Belastung der Tiere und dem Versuchsziel. Dabei muss offen bleiben, ob es sich um eine bewusste Lücke im Gutachten handelt; dies er­scheint immerhin denkbar, weil der Gutachter betont, dass die Erkenntnisgewinne nur langfristig realistisch erschienen. Sodann ist auch die verneinende Antwort Ls zu berück­sichtigen, jedoch mit den Vorbehalten, dass sie von der An­nahme eines zu hohen Schwe­regrads ausgeht und dass die zugrunde liegenden ethischen Argumente nicht unbesehen für die Abwägung nach rechtlichen Gesichtspunkten über­nommen werden können.

9.2.3 Allerdings entfalten die Gutachten in Bezug auf die Frage nach der Verhält­nismässigkeit des Tierversuchs ohnehin keine bindende Wirkung, da diese eine Rechts­frage darstellt. Unbestrittenermassen sagt sodann die Unterstützung eines Projekts durch den SNF nichts aus zu dieser Güterabwägung, da der SNF nur die wissenschaftliche Qua­lität der Forschungsprojekte beurteilt und die notwendigen Bewilligungen durch die zu­ständigen Behörden vorbehalten bleiben (vgl. Art. 17 SNF-Beitragsreglement; SNF, Das Bewilligungsverfahren für Forschungsversuche im SNF bezüglich Tierversuchen [verein­fachte Darstellung]; SNF, Empfehlungen von EKAH und EKTV zu Primatenversuchen, Stellungnahme des SNF zu den Empfehlungen an forschungsfinanzierende Stellen, 4. Oktober 2006 [www.snf.ch: "Aktuell": "Dossiers": "Tierversuche"]).

9.2.4 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz die Gutachten, die Beweismittel sowie die Fachkenntnisse des Veterinäramts und der Tierschutzkommission grundsätzlich korrekt gewürdigt hat und dass ihr auch nicht vorgeworfen werden kann, sie habe massgebliche Literatur zu Unrecht nicht berücksichtigt (vorn E. 5.3).

9.3 An dieser Stelle ist jedoch auf den Vorwurf der Beschwerdeführer einzugehen, die Vor­instanz habe die Folgerungen des Berichts "Forschung an Primaten – eine ethische Bewertung" von EKTV und EKAH (Bern 2006) zu unkritisch übernommen und dadurch unzulässigerweise ihre Kognition eingeschränkt.

9.3.1 Die Vorinstanz führt zunächst aus, die Empfehlungen des Berichts seien "zu berück­sichtigen". Hierauf stellt sie ihre bereits vorher begründeten Bewertungen des Nutzens der erwarteten Erkenntnisse und der Belastung der Versuchstiere einander gegen­über und schliesst sodann, dass "[a]ngesichts dieser Umstände sowie unter Berücksichti­gung der Empfehlungen der [EKTV und der EKAH] für den vorliegenden Versuch das Interesse der Versuchstiere an Belastungsfreiheit höher zu gewichten [ist] als das mensch­liche Interesse am Versuchsergebnis", weshalb der Tierversuch nicht zu bewilligen sei.

9.3.2 Zwar ist diese Begründung des Ergebnisses der Güterabwägung knapp. Es kann ihr aber nicht entnommen werden, die Vorinstanz habe die Ergebnisse des Berichts von EKTV und EKAH unbesehen übernommen: Zum einen verwendet die Vorinstanz den Begriff des "Berücksichtigens". Nach gängiger juristischer Terminologie heisst dies, dass sie sich ge­rade nicht an die Ergebnisse des Berichts gebunden gefühlt hat, sondern dass sie ihn in ihre Überlegungen miteinbezogen hat; ähnliche Bedeutungsgehalte wie "berücksichtigen" hät­ten im vorliegenden Zusammenhang etwa "mitbedenken", "in Erwägung ziehen", "beach­ten", "würdigen". Zum andern ist erfahrungsgemäss das eigentliche Entscheidungsmoment sehr schwer zu erfassen, gerade in einem Fall wie dem vorliegenden, wo qualitativ ver­schiedene Güter wie der wissenschaftliche Nutzen und die Belastung der Versuchstiere gegeneinander abzuwägen sind, deren Bestimmung erst noch mit weitreichenden Unsi­cherheiten behaftet ist. Die Knappheit der fraglichen Erwägung der Vorinstanz liegt hierin begründet und kann nicht als Anzeichen einer unzulässigen Bindung an den Bericht von EKTV und EKAH betrachtet werden.

9.4  

9.4.1 Die Vorinstanz hat folgende Gesichtspunkte in die Güterabwägung einbezogen: Den Nutzen des Versuchs hat sie einerseits anhand von dessen Eignung beurteilt, Kenntnisse in der Grundlagenforschung zu erlangen; anderseits hat sie die Chancen einer klinischen An­wendbarkeit der Ergebnisse mitberücksichtigt. Diese Kriterien sind adäquat (vorn E. 6 f.). Im Rahmen der eigentlichen Güterabwägung ist die Vorinstanz sinngemäss von einer Son­derstellung der nicht-humanen Primaten ausgegangen; die Berechtigung dieses – stark ge­wichteten – Kriteriums ist im Folgenden ebenso zu prüfen wie die Frage, ob die Vorinstanz weitere Aspekte zu Unrecht berücksichtigt oder übergangen hat.

9.4.2 Wie bereits ausgeführt wurde (E. 4.3.3), ist es dagegen nicht Sache des Verwal­tungsge­richts, selber in freier Rechtsschöpfung Kriterien der Güterabwägung aufzustellen. Es wären alternativ oder ergänzend zum Vorgehen der Vorinstanz andere bzw. weitere Methoden denkbar, zum Beispiel das Aufstellen von Fragen- oder Kriterienkatalogen zur Festlegung einer Skala des Forschungsnutzens, wie es für das deutsche Recht vorgeschla­gen wird (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 55). Im Folgenden ist nicht nach solchen al­ternativen oder ergänzenden Vorgehensweisen zu suchen; vielmehr ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz verwendeten Kriterien und deren Gewichtung rechtmässig sind. Darin ist die Prüfung eingeschlossen, ob gesetzlich vorgeschriebene Kriterien übersehen wurden oder ob umgekehrt gesetzlich ausgeschlossene Kriterien berücksichtigt wurden.

9.5 Somit ist danach zu fragen, ob die Vorinstanz die Empfehlungen von EKTV und EKAH aufnehmen und daraus folgern durfte, dass "[a]us ethischen Gründen ... Bewilli­gungsbehörden Versuche mit Primaten ... im Rahmen ihres aktuellen Beurteilungsspiel­raums nur mit grösster Zurückhaltung" gestatten sollten.

9.5.1 Die Abwägung zweier qualitativ unterschiedlicher Güter (des Nutzens der Forschung für den Menschen einerseits, der Belastung für die betroffenen Tiere anderseits) verlangt nach einem Massstab, den der Gesetzgeber nicht bereitstellt. Die Vorinstanz verlässt unter diesen Umständen den Rahmen ihres Beurteilungsspielraums nicht, wenn sie mit EKTV und EKAH darauf verweist, dass Primaten aufgrund ihrer Nähe zum Menschen und ihrer kognitiven Fähigkeiten eine Sonderstellung zukomme, und damit die Hierarchie der Tier­arten in ihrer Abwägung mit gewichtet. Immerhin verlangt das Tierschutzgesetz bei einer anderen Fragestellung, die aber in nahem Zusammenhang mit der hier vorzunehmenden Abwägung steht, die Berücksichtigung der Hierarchie der Tierarten: Art. 16 Abs. 3 TSchG schreibt vor, dass Versuche an höheren Tieren, beispielsweise an Säugetieren, nur ausge­führt werden dürfen, wenn der Zweck nicht mit niedriger stehenden Tierarten erreicht wer­den kann. Dieser Grundsatz wird in Art. 61 Abs. 1 lit. d TSchV als Bewilligungsvorausset­zung umschrieben. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist die Hierarchie auch innerhalb der Klasse der Säugetiere zu beachten. (Die Begriffe der "Hierarchie" und der "Tierart" werden hier hilfsweise ungeachtet allfälliger biologischer Unstimmigkeiten ver­wendet.)

Zwar scheint sich diese Betrachtungsweise nicht einfach mit der Leidens- oder Empfin­dungsfähigkeit begründen zu lassen (die jedenfalls nicht völlig kongruent mit den kogniti­ven Fähigkeiten ist); sie stellt vielmehr – implizit oder explizit – auch auf die kognitiven Fähigkeiten und auf die nahe Verwandtschaft mit dem Menschen ab. Das Kriterium der Hierarchie der Tierarten ist insofern ethisch begründet – worauf auch die Vorinstanz hin­weist – und weist Querbezüge zum Verfassungsgrundsatz der Würde der Kreatur auf (wo­bei in der Lehre Zweifel am Unterscheidungsmerkmal der Entwicklungsstufe ebenfalls mit der Würde der Kreatur begründet werden, vgl. Ina Praetorius/Peter Saladin, Die Würde der Kreatur [Art. 24^novies Abs. 3 BV], Bern 1996, S. 119). Diese Zusammenhänge sprechen jedoch gewiss nicht gegen die Anwendung des Kriteriums, ungeachtet dessen, dass die Rechtsanwendung beim direkten Rückgriff auf Verfassungsprinzipien darauf achten muss, die gesetzlichen Konkretisierungen und Abwägungsvorschriften nicht unzulässigerweise zu überspielen.

Zusammenfassend: Eine analoge Anwendung des in Art. 16 Abs. 3 TSchG enthaltenen Kriteriums der Hierarchie der Tierarten erscheint überzeugend. Anzufügen ist, dass der spezifischen Leidensfähigkeit einzelner Tierarten gegebenenfalls zusätzlich bei der Belas­tungseinstufung Rechnung zu tragen ist.

9.5.2 Ein Indiz dafür, dass die Verwendung dieses Kriteriums den Intentionen des Gesetz­gebers nicht widerspricht, stellt im Übrigen der Bericht der nationalrätlichen Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur vom 16. Februar 2007 zur Parlamentarischen Initia­tive Maya Graf "Verbot von mittel- und schwerbelastenden Tierversuchen an Primaten" (Geschäfts-Nr. 06/464, www.parlament.ch) dar. Dort wird ausdrücklich erwähnt, die "für die ethische Begutachtung von Tierversuchen zuständigen Kommissionen könn[t]en ... be­reits heute darauf hinwirken, belastende Versuche mit Primaten einzuschränken, wie zwei aktuelle Beispiele von Rekursen im Kanton Zürich zeigen". Kein Widerspruch zum Ge­sagten liegt darin, dass der Nationalrat am 20. Dezember 2007 beschlossen hat, der ge­nannten Parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Die Initiative verlangte näm­lich, Tierversuche der Schweregrade 1–3 an grossen Menschenaffen sowie Tierversuche der Schweregrade 2 und 3 an Primaten überhaupt zu verbieten.

9.6 Laut der Beschwerdegegnerschaft ist die Würde der Kreatur bei der Güterabwägung – oder bereits bei der Bestimmung des Schweregrads der Belastung – mitzuberücksichti­gen.

9.6.1  Der Grundsatz der Würde der Kreatur ist grundsätzlich auch im Bereich des Tier­schutzes beachtlich (vgl. vorn E. 2.2) und kann als Begründung dafür angesehen werden, das Wohlergehen der Tiere als Rechtsgut in die Güterabwägung einzubeziehen. Die Be­gründungen für die Vornahme der Güterabwägung und die darin abzuwägenden Rechts­güter sind jedoch zu unterscheiden. Es ginge auch nicht an, in einer vom Gesetzgeber be­wusst offen belassenen Güterabwägung ein einziges von mehreren involvierten Verfas­sungsprinzipien und ‑rechten systematisch zu privilegieren. Nicht zu folgen ist daher der in der Literatur geäusserten Ansicht, das Verfassungsprinzip der Würde der Kreatur, das den Tierschutz verstärke, sei "ein zusätzliches erhebliches Gewicht in der Waagschale dieses Interesses und [müsse] somit die Abwägung der Interessen beeinflussen" (Praeto­rius/Saladin, S. 119 mit weiterem Hinweis). Dies gilt bei der Anwendung des noch gelten­den Rechts umso mehr, als der Gesetzgeber sogar im neuen Tierschutzgesetz, in dem die Würde der Kreatur explizit berücksichtigt wird, an der Offenheit der Abwägung nichts geändert hat (Art. 19 Abs. 4 nTSchG). Es ist daher davon auszugehen, dass die Würde der Kreatur in der Güterabwägung nur insofern eine Rolle spielen kann, als eine Würdeverlet­zung sich als Belastung des Tiers äussert, namentlich als Leiden oder Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens (dazu vorn E. 9.1).

9.6.2 Die Frage braucht hier allerdings nicht abschliessend behandelt zu werden: Zum ei­nen ist die Würde der Kreatur vorliegend nicht entscheidrelevant. Zum andern kann der Vorinstanz nicht der Vorwurf gemacht werden, sie hätte sich unzulässigerweise auf diesen Grundsatz abgestützt: Sie führt aus, dass das geltende Recht – im Gegensatz zum neuen Tierschutzgesetz – eine Berücksichtigung der Würde der Kreatur im Bereich des Tier­schutzes bzw. bei der Bewilligung von Tierversuchen nicht vorschreibe, dass jedoch "die vorzunehmende Güterabwägung bei Tierversuchen auch der Berücksich­tigung der Würde des Tieres dient und dieser bei der Auslegung der Gesetzesbestimmung Rechnung zu tra­gen ist" (E. 4b/cc). Diese Aussagen finden sich im Abschnitt zu den Rechtsgrundlagen, und die Vorinstanz kommt in ihrem Entscheid bei der Bewertung der Belastung und bei der Güterabwägung nicht mehr auf die Würde des Tiers zurück. Es be­stehen somit keine Anhaltspunkte, dass sie diesen Grundsatz in unzulässiger Weise über­bewertet hätte.

9.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ihren Beurteilungsspielraum nicht überschritten hat. Korrekt ist die Würdigung des For­schungsnutzens, wonach der konkrete Versuch zwar Erkenntnisse von einiger Bedeutung für die Grundlagenforschung zeitigen dürfte, das Erreichen der langfristigen Versuchsziele und allfällige spätere Anwendungsmöglichkeiten jedoch unsicher sind. Zutreffend ist die Einstufung der Belastung der Tiere unter Schweregrad 2. Schliesslich durfte die Vorinstanz auch das Kriterium der Hierarchie der Tierarten in Analogie zu Art. 16 Abs. 3 TSchG he­ranziehen und eine restriktive Bewilligungspraxis im Fall von Tierversuchen an Primaten darauf abstützen. Im Übrigen hat die Vorinstanz weder sachfremde Kriterien in die Güter­abwägung einbezogen noch gesetzlich vorgesehene Kriterien übersehen.

Am Ergebnis ändert nichts, dass mit der vorgenommenen Abwägung zugleich über die Zulässigkeit der Einschränkung der Forschungsfreiheit nach Art. 20 in Verbindung mit Art. 36 BV entschieden wurde. Ob der Eingriff in das Grundrecht verhältnismässig ist, ist grundsätzlich frei zu prüfen, da keine Gründe für eine Zurückhaltung gegeben sind (vgl. vorn E. 4.3.2; Jörg Paul Müller, in: Kommentar zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 1987, Einleitung zu den Grundrechten [Müller, Einleitung], Rz. 161 f.). Die Lehre geht allerdings von einer Abstufung der Prüfungsdichte in Relation zur Schwere der Grund­rechtsbeeinträchtigung aus (Müller, Einleitung, Rz. 157; Markus Schefer, Die Beein­träch­tigung von Grundrechten, Bern 2006, S. 87 ff.). Soweit sie sich mit der Frage befasst, nimmt die Doktrin an, dass der heutige Art. 13 Abs. 1 TSchG die Prüfung der Verhältnis­mässigkeit einer Bewilligungsverweigerung unter grundrechtlichen Gesichtspunkten zu­lässt, namentlich bei Berücksichtigung von beruflichen Dispositionen der Forschenden, wozu insbesondere auch die Freiheit der Wahl des Forschungsgegenstandes gehört (vgl. Zenger, S. 141 f.). Ob dies zutrifft, kann offen bleiben.

Die Verweigerung einer Bewilligung für einen bestimmten Tierversuch ist nämlich nicht als schwerer Eingriff in die Forschungsfreiheit zu betrachten, da möglicherweise bereits Änderungen des Versuchszwecks oder der Versuchsanordnung mit nur geringfügigen Auswirkungen für die Forschung genügen können, um eine Bewilligung zu erlangen. Der ebenfalls auf Verfassungsebene verankerte Schutz von Tieren vor unnötigen Belastungen ist hoch zu gewichten. Er vermag auch im konkreten Fall den Eingriff in die Forschungs­freiheit im Ergebnis zu rechtfertigen. Dies gilt auch dann, wenn die beruflichen Dispositio­nen der Beschwerdeführer zu berücksichtigen sind. Immerhin verfügen diese im Rahmen ihres langfristigen Projekts über einen gewissen Spielraum bei der Formulierung ihrer wis­senschaftlichen Fragestellungen, die sie etwa im Zusammenhang mit ihrer Aufnahme in den NCCR Neuro entsprechend abgeändert haben.

10.  

Die Beschwerdeführer verweisen zwar verschiedentlich darauf, dass das fragliche For­schungsprojekt Teil einer langen Versuchsreihe sei. Zu Recht rügen sie aber nicht, dass die früheren Bewilligungen eine Vertrauensgrundlage geschaffen hätten oder dass die Aufhe­bung der Bewilligung durch die Rekursbehörde an den für Praxisänderungen geltenden Voraussetzungen zu messen sei. Ebenso wenig machen sie substanziiert geltend, das Vete­rinäramt habe – namentlich mit der Einstufung des Versuchs in Schweregrad 2 – seine Praxis im Vergleich zur Prüfung der vorangehenden Bewilligungen verschärft.

11.  

11.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten den unterliegenden Beschwerdeführern je zur Hälfte aufzuerlegen, unter solidarischer Haftung beider für den Gesamtbetrag (§ 70 in Verbin­dung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Unter Berücksichtigung des Zeitaufwands des Gerichts sind die Gerichtskosten auf Fr. 10'000.- festzusetzen (§§ 2 und 4 f. der Gebüh­renverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [LS 175.252]).

11.2 Die Beschwerdegegnerschaft beantragt eine angemessene Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 und 3 VRG. Bei der Beschwerdegegnerin 1, der Tierversuchskommission, handelt es sich um eine vom Kanton Zürich eingesetzte Kommission ohne Rechtspersön­lichkeit. Da das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat, ist der Beschwerdegegnerin 1 eine solche zu verweigern (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Den Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegnern 2–6 ist durch ihre Beteili­gung am Verfahren als Einzelmitglieder der Tierversuchskommission kein zusätzlicher Aufwand entstanden. Sie werden im Übrigen nach ihren eigenen Angaben vom Kanton Zürich für ihre Tätigkeit angemessen entschädigt. Ihnen ist deshalb eine Par­teientschädi­gung ebenfalls zu versagen. Auch unter diesem Gesichtspunkt kann somit of­fen bleiben, ob die Beschwerdegegnerin 2 überhaupt noch als Partei am Verfahren beteiligt ist.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   10'000.--;     die übrigen Kosten betragen:

Fr.        210.--      Zustellungskosten,

Fr.   10'210.--      Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zur Hälfte auferlegt, unter soli­darischer Haftung beider für den Gesamtbetrag.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist in­nert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …