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Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
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VB.2019.00718
Urteil
der 4. Kammer
vom 24. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend
Versetzung,
hat sich ergeben:
I.
A. A,
geboren 1958, arbeitete seit dem 1. März 2013 bei der Stadt Zürich im
Bereich X. Am 29. Mai 2018 teilte ihm der Direktor der X mit, dass per
1. September 2018 sein Arbeitsbereich C ausgegliedert und er auf eine neu
geschaffene Stabsstelle versetzt werde. Diese Versetzung verfügte der Direktor
am 19. Juni 2018 zunächst unbegründet; am 11. Juli 2018 erliess er
die begründete Verfügung. Einem Rechtsmittel wurde die aufschiebende Wirkung
entzogen.
B. Gegen
die Versetzung gelangte A mit einem Begehren um Neubeurteilung
an den Stadtrat von Zürich. Dieser wies das Begehren mit Beschluss vom
19. September 2018 ab und entzog einem allfälligen Rekurs die
aufschiebende Wirkung.
II.
A gelangte dagegen an den Bezirksrat Zürich. Dieser hiess
den Rekurs mit Beschluss vom 3. Oktober 2019 gut, hob die
Versetzungsverfügung vom 11. Juli 2018 sowie den Stadtratsbeschluss vom
19. September 2018 auf (Dispositiv-Ziff. I), erhob keine
Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und richtete in
Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung aus.
III.
Gegen den Beschluss des Bezirksrats gelangte die Stadt
Zürich mit Beschwerde vom 1. November 2019 an das Verwaltungsgericht und
beantragte, unter Kostenfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom
3. Oktober 2019 aufzuheben.
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 7. November 2019
auf eine Vernehmlassung. Am 9. Dezember 2019 liess A eine
Beschwerdeantwort einreichen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die
Beschwerde abzuweisen und der Beschluss des Bezirksrats zu bestätigen. Die
Stadt Zürich replizierte dazu am 21. Januar 2020; A liess am 4. März
2020 duplizieren. Zur Duplik nahm die Stadt Zürich am 30. April 2020
Stellung, worauf A am 8. Juni 2020 eine erneute Stellungnahme einreichen
liess.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gegen
Rekursentscheide eines Bezirksrats in personalrechtlichen Angelegenheiten kommunal
Bediensteter steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen
(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG, LS 175.2]; vgl. § 53 Abs. 1 des
Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). Da auch die
weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2 Vorliegend
geht es um die Versetzung des Beschwerdeführers, wobei dessen Lohn gleich
bleibt; es werden mithin keine vermögensrechtlichen Ansprüche geltend gemacht.
Demnach fällt die Angelegenheit nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit
der Kammer.
2.
2.1 Die
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet den
Gemeinden die Autonomie und schreibt vor, dass das kantonale Recht ihnen einen
möglichst weiten Handlungsspielraum einzuräumen hat (Art. 85 Abs. 1
KV). Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde
zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder
sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es
keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt
sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 145 I 52
E. 3.1; BGE 136 I 395 E. 3.2.1).
2.2 Im Bereich
des Personalrechts macht das kantonale Recht den Gemeinden nur wenige Vorgaben.
Nach Art. 47 Abs. 1 KV untersteht das Arbeitsverhältnis des
Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 GG wiederholt
diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass die
Bestimmungen des kantonalen Personalrechts sinngemäss anzuwenden sind, sofern
eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des
Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen
ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.
Die Stadt Zürich hat von dieser Kompetenz mit Erlass des
(Stadtzürcher) Personalrechts vom 6. Februar 2002 (PR, AS 177.100)
sowie der dazugehörigen Ausführungserlasse Gebrauch gemacht. Der Vollzug des
entsprechenden Rechts wird vom Schutzbereich der Gemeindeautonomie erfasst, und
den Behörden der Stadt Zürich kommt dabei ein erheblicher Ermessensspielraum zu
(VGr, 6. Dezember 2010, PB.2010.00018, E. 2.1 Abs. 3; vgl. BGr,
4. Januar 2010, 8C_34/2009, E. 4.1 – 13. November 2013,
8D_6/2013, E. 3.4). Bei der Auslegung des kommunalen Rechts dürfen die
Rechtsmittelinstanzen nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen
Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation einer
kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene Auslegung ersetzen (BGr, 11. Juli 2017, 1C_572/2016, E. 2.1; VGr,
25. Juli 2018, VB.2018.00089 und VB.2018.00111, E. 4.2 Abs. 2;
vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 57 ff.).
3.
3.1 Gemäss Art. 34 Abs. 1 PR kann die Anstellungsinstanz
Angestellte unter Beibehaltung des bisherigen Lohns für die Dauer der
Kündigungsfrist und im Rahmen der Zumutbarkeit versetzen, wenn es der Dienst
oder der wirtschaftliche Personaleinsatz erfordert. Bei dauernder Versetzung
ist das Anstellungsverhältnis nach Ablauf der Kündigungsfrist neu zu regeln
(Abs. 2). Damit sieht das städtische Personalrecht beim Vorliegen
sachlicher Gründe und im Rahmen der Zumutbarkeit die Möglichkeit einer
dauernden Versetzung vor (vgl. VGr, 13. Januar 2016, VB.2015.00034,
E. 3.1 Abs. 2). Art. 34 Abs. 1 PR stimmt fast wörtlich mit § 28
des kantonalen Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG,
LS 177.10) überein; Art. 34 Abs. 2 PR wurde sodann ausdrücklich
"zusätzlich zum kantonalen Recht geschaffen" (Weisung des Stadtrates
an den Gemeinderat vom 25. Oktober 2000, Erlass eines neuen städtischen
Personalrechts [PR], GR Nr. 2000/494, S. 10). Es rechtfertigt sich
deshalb vorliegend, auch auf die zu § 28 PG ergangene Rechtsprechung
abzustellen.
3.2 In § 28 Abs. 2 PG wurde die Praxis zur Zumutbarkeit der
Versetzung gesetzlich verankert. Eine Versetzung gilt als zumutbar, wenn die
"neue" Funktion bzw. die "neue" Stelle der Ausbildung, der
bisherigen Tätigkeit und den Fähigkeiten der betroffenen Person entsprechen.
Dazu müssen gemäss der Weisung des Regierungsrats eine Herabsetzung des
Bruttogehalts, sei dies infolge einer Tiefereinreihung oder einer Herabsetzung des
Beschäftigungsgrads, sowie ein neuer bzw. längerer Arbeitsweg unter
Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse vertretbar sein. Dies gilt
selbstverständlich auch für Fälle, in denen eine Versetzung sowohl zu einer
Herabsetzung des Bruttogehalts als auch zu einem längeren Arbeitsweg führen
würde (VGr, 1. Juli 2017, VB.2016.00386, E. 3.2
Abs. 3; ABl 2013-12-27; vgl. VGr, 9. Februar 2011, PB.2010.00042, E. 2.2).
3.3 Vorliegend erfolgte die Versetzung im Rahmen einer Reorganisation,
indem eine neue Stabsstelle geschaffen und diese mit dem Beschwerdegegner
besetzt wurde. Der Entscheid über eine Restrukturierung bzw. eine
Reorganisation liegt in der Organisationsautonomie der Behörde. In den
damit verbundenen weiten Gestaltungs- bzw. Ermessensspielraum dürfen die
Rechtsmittelinstanzen nur eingreifen, wenn mit dem Reorganisationsentscheid
sachfremde Zwecke verfolgt werden und er deshalb qualifiziert rechtsfehlerhaft
ist (VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00023, E. 5.1 Abs. 2; vgl. VGr,
19. August 2015, VB.2015.00075, E. 2.2 Abs. 3; Donatsch,
§ 50 N. 26). Eine Berufung auf vage organisatorische
Leitlinien oder künftige Pläne genügt nicht, um eine Versetzung mit den
Erfordernissen des Dienstbetriebs oder eines wirtschaftlichen Personaleinsatzes
zu begründen. Organisatorische Massnahmen, die klarerweise nur dazu dienen,
nicht mehr erwünschte Mitarbeitende zu versetzen, verstossen gegen § 28 PG
bzw. Art. 34 PR (VGr, 9. Februar 2011, PB.2010.00042,
E. 2.3 f. mit Hinweisen).
3.4 Versetzungen
aus Gründen, welche in der Person des Arbeitnehmers oder der Arbeitnehmerin
liegen, können im Sinn einer milderen Massnahme angeordnet werden, wenn
andernfalls das Anstellungsverhältnis aufgelöst werden müsste. Eine solche
Versetzung bedingt jedoch sowohl, dass die formellen Anforderungen an eine
Kündigung erfüllt sind, als auch das Vorliegen eines Kündigungsgrunds, weil
andernfalls die Gefahr bestünde, dass eine Versetzung missbräuchlich angeordnet
würde, um die Kündigungsschutzbestimmungen zu umgehen. Insbesondere
Schutzvorschriften, welche Ausfluss der Bindung des öffentlich-rechtlichen
Arbeitgebers oder der öffentlich-rechtlichen Arbeitgeberin an allgemeine
Verfassungsgrundsätze sind, müssen deshalb auch bei einer Versetzung zum Tragen
kommen (VGr, 13. Januar 2016, VB.2015.00034,
E. 3.1 Abs. 4; vgl. Marco Donatsch, Privatrecht-liche
Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010,
Rz. 18 ff.).
3.5 Zur
Gewährung des rechtlichen Gehörs ist sodann anzufügen, dass der Entscheid über
die Reorganisation und die Schaffung der neuen Stabsstelle in der
Organisationsautonomie der Beschwerdeführerin lag. Derartige organisatorische
Anordnungen haben keinen Verfügungscharakter und erzeugen erst mit der
konkreten Umsetzung – hier der Versetzung des Beschwerdeführers –
Aussenwirkungen (VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00023,
E. 4.2 Abs. 2; vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar
VRG, § 19 N. 7 und 12 ff.). Zur Frage der
Reorganisation an sich musste dem Beschwerdegegner demnach das rechtliche Gehör
nicht gewährt werden. Als belastende Verfügung, zu der dem Beschwerdegegner
nach Art. 37 Abs. 1 PR das rechtliche Gehör zu gewähren war, ist
deshalb erst die Versetzung zu qualifizieren. Die Schaffung der Stabsstelle
durfte mithin bereits definitiv beschlossen sein, als dem Beschwerdegegner zur
beabsichtigten Versetzung das rechtliche Gehör gewährt wurde; dies scheint die
Vorinstanz zu verkennen. Sollte im Übrigen der Gehörsanspruch des
Beschwerdegegners verletzt worden sein, so wären diese Verletzungen spätestens
im vorliegenden Verfahren als geheilt zu betrachten (vgl. zum Ganzen BGr,
18. Juni 2001, 2P.61/2001, E. 3b/cc; VGr, 9. Juli
2020, VB.2020.00209, E. 2.3 Abs. 2 – 12. Juli 2017,
VB.2017.00218, E. 2.3 mit Hinweisen).
4.
4.1
4.1.1
Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass der Beschwerdegegner auf seiner Stelle
mit seinen Führungsaufgaben nicht mehr erwünscht war und dies für den Direktor
ein Grund für die Versetzung war. Ausserdem erwog sie, die Beschwerdeführerin
habe nicht nachvollziehbar aufzuzeigen vermocht, dass "vorliegend genügend
gewichtige Gründe die Schaffung der Stabsstelle (…) notwendig machten. Die
Versetzung erweist sich wegen Fehlens der dafür notwendigen betrieblichen
Gründe als nicht rechtmässig".
4.1.2
Zunächst ist diesbezüglich festzuhalten, dass die organisatorische
Massnahme nicht klarerweise dazu diente, einen nicht mehr erwünschten
Mitarbeiter zu versetzen. Die in den Akten liegenden Schreiben des ehemaligen
Leiters und damit des ehemaligen Vorgesetzten des Beschwerdegegners, D, deuten
zwar darauf hin, dass der Direktor an den Führungsqualitäten des
Beschwerdegegners zweifelte. Daraus lässt sich aber noch nicht ableiten, dass
die Schaffung der neuen Stelle nicht betrieblich begründet und nur vorgeschoben
war. Hinzu kommt, dass die Vorbringen von D von seinem Nachfolger, E, sowie dem
Direktor bestritten werden. Letzterer hat ausserdem in einem Zwischenzeugnis
vom 31. Mai 2018 den Führungsstil des Beschwerdegegners positiv beurteilt.
Es kann somit nicht gesagt werden, dass die Versetzung des Beschwerdegegners
vorwiegend den Zweck hatte, Letzterem Führungsaufgaben zu entziehen.
4.1.3
Die Beschwerdeführerin legt sodann nachvollziehbar dar, dass die Schaffung
der Stabsstelle dazu diente, in diesem Aufgabenbereich zusätzliche personelle
Ressourcen zu schaffen. Dabei ist nicht von entscheidender Bedeutung, seit wann
genau die Probleme thematisiert wurden und ob sich diese in den letzten Jahren
tatsächlich akzentuierten oder ob gerade das Gegenteil der Fall war. Die
Vorinstanz verkennt dies, indem sie im Detail prüfte, ob der Bereich C im
Zeitpunkt der Versetzung ein "drängendes Problem" war und ob dazu die
Schaffung einer separaten Stabsstelle notwendig war. Denn es ist unbestritten,
dass der zunehmende Bedarf X vor zusätzliche Herausforderungen stellt bzw.
stellen wird. Wie aus den Akten hervorgeht, ist der Beschwerdegegner in seiner
neuen Stelle ausgelastet und konnte seit seiner Versetzung eine Strategie
ausgearbeitet werden. Auf die Befragung des Stadtrats sowie des
Beschwerdegegners zur Entwicklung kann demnach verzichtet werden. Indem sie C als
Stabsstelle ausgestaltete, mass die Schule dieser Aufgabe eine besondere
Bedeutung zu; ob die Schaffung dieser Stelle zum gewählten Zeitpunkt angezeigt
war oder damit noch hätte zugewartet werden können, liegt im Organisationsermessen
von X. Insgesamt erscheinen die von der Beschwerdeführerin angeführten Gründe
für die Reorganisation der Abteilung C der neu geschaffenen Stabsstelle mit dem
Beschwerdegegner nachvollziehbar. Sachfremde Motive, welche ein ausnahmsweises
Eingreifen der Vorinstanz in den damit verbundenen weiten Ermessensspielraum rechtfertigten,
sind nach dem Gesagten nicht ersichtlich.
4.2 Des
Weiteren ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass die neue Stelle dem
Beschwerdegegner zumutbar ist (vgl. zum
Ganzen § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Denn
sowohl der Arbeitsort als auch die Entlöhnung des Beschwerdeführers bleiben
gleich. Dass er die personelle Führung von vier Mitarbeitern verliert, macht
die Versetzung sodann nicht unzumutbar, zumal seine neue Stelle als Stabsstelle
konzipiert und direkt dem Schuldirektor unterstellt ist (vgl. VGr, 9. März
2005, PB.2004.00075, E. 4.4 Abs. 3). Auch der allfällige Verlust der
fachlichen Führung der sieben Zweigstellen würde keine Unzumutbarkeit der neuen
Stelle bedeuten; es kann somit offenbleiben, ob der Beschwerdegegner diese
Aufgabe tatsächlich weiterhin wahrnimmt oder nicht. Da der Beschwerdegegner
sich bereits im Rahmen seiner vorherigen Stelle unter anderem mit C befasst
hatte, kann er seine Kenntnisse und seine Erfahrungen in der neuen Stelle
weiterhin zur Anwendung bringen. Von Angestellten in einer Kaderfunktion ist
überdies zu erwarten, dass sie bezüglich den ihnen zufallenden Aufgaben ein
gewisses Mass an Flexibilität zeigen; persönliche Präferenzen des
Beschwerdegegners an sich, etwa betreffend Wahrnehmung von (personellen)
Führungsaufgaben, können für die Beurteilung der Zumutbarkeit nicht
ausschlaggebend sein (VGr, 9. Februar
2011, PB.2010.00042, E. 2.2 – 9. März 2005,
PB.2004.00075, E. 4.4 Abs. 4).
4.3 Zusammenfassend
beruht die Versetzung des Beschwerdegegners auf betrieblich nachvollziehbaren
und damit sachlichen Gründen und ist ihm die neu geschaffene Stabsstelle ausserdem
zumutbar. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des vorinstanzlichen
Beschlusses.
5.
5.1 Nach
§ 65a Abs. 3 VRG geniessen die Parteien in personalrechtlichen
Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- Unentgeltlichkeit,
sofern sie wie hier keinen unangemessenen Aufwand verursacht haben (vgl. Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 39 in Verbindung mit § 13
N. 88). Fehlt ein Streitwert, werden nur Kosten erhoben, wenn es sich um
eine Streitigkeit von grosser Tragweite handelt; eine solche liegt ebenso wenig
vor (Plüss, § 65a N. 29 f.; VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458,
E. 5.1 mit Hinweis). Demnach sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu
nehmen.
5.2 Ausgangsgemäss
ist dem unterliegenden Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Gemäss Art. 83 lit. g des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet öffentlich-rechtlicher
Arbeitsverhältnisse ausgeschlossen, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche
Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betrifft. Die
streitgegenständliche Versetzung hat keinen Einfluss auf die Entlöhnung des
Beschwerdegegners (vgl. E. 1.2), weshalb nach der Praxis des
Bundesgerichts als Rechtsmittel einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art. 113 ff. zur Verfügung steht (vgl. BGE 136 I 323
[= Pra. 100/2011 Nr. 36] E. 1.1).
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1. Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom
3. Oktober 2019 wird aufgehoben.
2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 195.-- Zustellkosten,
Fr. 2'695.-- Total der Kosten.
3. Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4. Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen
dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004
Luzern.
6. Mitteilung an …
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