Zürich Verwaltungsgericht 07.12.2023 VB.2023.00532

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

VB.2023.00532

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 7. Dezember 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    B,

 

2.    C,

 

beide vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Schulpflege Opfikon,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Schulhauszuteilung,

hat sich ergeben:

I.  

A, die 2017 geborene Tochter von B und C, besuchte im Schuljahr 2022/2023 den Kindergarten Lilienthal in der politischen Gemeinde Opfikon. Mit Schreiben vom 27. Januar 2023 ersuchten B und C die Schulverwaltung der Gemeinde Opfikon um Zuteilung ihrer Tochter A in eine erste Klasse im neu gebauten Schulhaus Glattpark.

Im Februar 2023 informierte die Schule Opfikon die in der Gemeinde wohnhaften Eltern und Erziehungsberechtigten schulpflichtiger Kinder unter anderem darüber, dass "[d]ie Kindergartenkinder aus dem 2. Kindergarten ABZ, Wright-Place und Lilienthal […] ab August 2023 in die 1. Klasse der Schule Glattpark wechseln" würden, nur um kurz darauf auf den "kommunizierte[n] Zuteilungsgrundsatz" zurückzukommen und die Angeschriebenen zu einem Informationsanlass am 11. April 2023 einzuladen, "um allenfalls individuelle Lösungen" für die anstehenden Schulzuteilungen zu finden. Am 9. April 2023 erneuerten B und C ihr im Januar 2023 gestelltes Zuteilungsbegehren.

Mit E-Mail vom 1. Juni 2023 teilte die Leitung der Schule Lättenwiesen der Gemeinde Opfikon B und C mit, dass ihre Tochter auf Beginn des Schuljahrs 2023/2024 eine 1. Klasse in dem genannten Schulhaus besuchen werde. Mit Verfügung vom 26. Juni 2023 bestätigte der Präsident der Schulpflege Opfikon den – letztlich per Losentscheid zustande gekommenen – Zuteilungsentscheid der Schule Opfikon "aus schulorganisatorischen Gründen".

II.  

Gegen diesen Entscheid rekurrierten B und C beim Bezirksrat Bülach, der das Rechtsmittel mit Beschluss vom 9. August 2023 abwies (Dispositiv-Ziff. I) und einem allfälligen Rechtsmittel gegen diesen Beschluss die aufschiebende Wirkung entzog (Dispositiv-Ziff. V). Die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 696.60 auferlegte der Bezirksrat im Betrag von Fr. 557.30 der Schulpflege Opfikon und im Betrag von Fr. 139.30 B und C (Dispositiv-Ziff. II); er verpflichtete die Schulpflege Opfikon ausserdem in Dispositiv-Ziff. III, den Genannten eine Parteientschädigung von Fr. 800.- inklusive Mehrwertsteuer auszurichten.

III.  

Am 14. September 2023 liessen B und C Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass der bezirksrätliche Beschluss vom 9. August 2023 die Umteilung von A ins Schulhaus Lättenwiesen zu Unrecht schützte, weil sie widerrechtlich erfolgt sei, eventualiter sei Dispositiv-Ziff. III des bezirksrätlichen Beschlusses vom 9. August 2023 aufzuheben und ihnen eine Parteientschädigung von Fr. 5'332.27 zuzusprechen bzw. subeventualiter der Bezirksrat Bülach anzuweisen, die Festsetzung der Parteientschädigung in rechtskonformer Weise vorzunehmen.

Die Schule Opfikon verzichtete am 20. September 2023 (implizit) auf Beschwerdebeantwortung und der Bezirksrat Bülach am 11. Oktober 2023 ausdrücklich auf Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2  

1.2.1 Während die Beschwerdeführenden vor Vorinstanz noch um Zuteilung ihrer Tochter A in eine Klasse im Schulhaus Glattpark ersucht hatten, lautet ihr Hauptantrag im verwaltungsgerichtlichen Verfahren neu – im Sinn eines "Minus" (BGE 142 I 155 E. 4.4.2) – nur noch auf Feststellung der Widerrechtlichkeit des streitgegenständlichen Zuteilungsentscheids. Die Eltern erklären die Einschränkung des Streitgegenstands damit, dass ihre Tochter das Schuljahr 2023/2024 bereits im Schulhaus Lättenwiesen habe beginnen müssen, weshalb eine Gutheissung des Begehrens um Umteilung keinen praktischen Nutzen mehr hätte bzw. eine Umteilung während des laufenden Schuljahrs und die damit einhergehenden Konsequenzen mit dem Kindeswohl nicht vereinbar wären.

Fraglich und im Folgenden zu prüfen ist, ob ein solches Feststellungsbegehren erhoben werden bzw. darauf eingetreten werden darf.

1.2.2 Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges (Feststellungs-)Interesse voraus. Es sind grundsätzlich die gleichen Kriterien wie für die Rekurs- bzw. Beschwerdelegitimation ([§ 49 in Verbindung mit] § 21 Abs. 1 VRG) massgebend, das heisst, die gesuchstellende Person muss einen eigenen, persönlichen praktischen Nutzen an der Feststellung dartun können. Der praktische Nutzen besteht in der Regel darin, dass mit der Feststellungsverfügung nachteilige Dispositionen vermieden werden sollen (vgl. auch BGE 141 II 14 E. 4.4). Es muss eine gewisse Wahrscheinlichkeit dargelegt werden, dass die ins Auge gefasste Disposition, deren Rechtsfolgen zu klären sind, auch getätigt wird. Mit Feststellungsbegehren können Privatpersonen aber auch das Ziel verfolgen, aus prozessökonomischen Gründen eine Grundsatzfrage vorweg klären zu lassen. Das Feststellungsinteresse muss dabei in aller Regel direkt und aktuell sein, es sei denn, es gehe um eine Grundsatzfrage, welche sonst nie geklärt werden könnte (zum Ganzen Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 24; Beatrice Weber-Dürler/Pandora Kunz-Notter, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A., Zürich/St. Gallen 2018, Art. 25 N. 15, 19 und 23 f.; Isabelle Häner, in: Bernhard Waldmann/Patrick L. Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 3. A., Zürich 2023, Art. 25 N. 16).

Daneben gelten spezifische Kriterien für die Schutzwürdigkeit des Feststellungsinteresses und damit die Zulässigkeit der Feststellungsverfügung. So besteht in der Regel kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse, wenn die gesuchstellende Person das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen könnte (vgl. BGE 135 III 378 E. 2.2, 123 III 49 E. 1a; VGr, 24. August 2023, VB.2022.00461, E. 1.2, und 30. März 2023, VB.2022.00741, E. 1.2). Das Feststellungsbegehren ist aber nicht schlechthin als subsidiär zu betrachten. Vielmehr kann sich ausnahmsweise auch bei Möglichkeit eines Leistungs- oder Gestaltungsbegehrens ein selbständiges Interesse an einer gerichtlichen Feststellung ergeben (vgl. BGE 135 III 378 E. 2.2; BGr, 23. Februar 2021, 4A_279/2020, E. 2.1 mit Hinweisen).

1.2.3 Wie eingangs ausgeführt, wehrten sich die Beschwerdeführenden hier zunächst mit einem Gestaltungsbegehren gegen den strittigen Zuteilungsentscheid, bevor sie dieses vor Verwaltungsgericht in ein Feststellungsbegehren "umwandelten". Die Beschwerdeführenden verzichteten mithin freiwillig darauf, an ihrem Gestaltungsbegehren festzuhalten, was auf ein fehlendes Feststellungsinteresse hindeutet. Der Verzicht auf das ursprüngliche Gestaltungsbegehren ist jedoch darauf zurückzuführen, dass die Vorinstanz dieses zuvor kurz vor Beginn des neuen Schuljahrs abgewiesen und einer Beschwerde gegen diesen Beschluss die aufschiebende Wirkung entzogen hatte. Die Beschwerdeführenden wollten mit der Anpassung ihres Beschwerdeantrags vermeiden, dass ihre Tochter nach der Eingewöhnung am neuen Schulort, dem sie zugewiesen wurde, das Schulhaus unter Umständen gleich wieder wechseln bzw. ihre Schullaufbahn unter dem drohenden Eindruck eines baldigen Schulwechsels beginnen müsse. Dieses Anliegen vermag den Beschwerdeführenden mit Blick auf das Kindeswohl ausnahmsweise ein selbständiges Interesse an der beantragten Feststellung der Widerrechtlichkeit der Zuteilung ihrer Tochter A zum Schulhaus Lättenwiesen zu verschaffen.

Das Feststellungsinteresse ist mit der Hinnahme der angefochtenen Zuteilung auch nicht einfach dahingefallen. Die Beschwerdeführenden bringen in diesem Zusammenhang zu Recht vor, dass A und deren jüngere Schwester voraussichtlich noch während Jahren in Opfikon beschult werden, sodass sich die eigentliche Kernfrage, die Frage der Zulässigkeit einer Schulzuteilung per Los, grundsätzlich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, ohne dass es den Eltern möglich wäre, den Instanzenzug vor Beginn des neuen Schuljahrs auszuschöpfen. Wohl stellte bereits die Vorinstanz in den Erwägungen ihres Entscheids fest, dass die Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin bei der Zuteilung der Kinder aus dem Glattpark in die Schule Lättenwiesen als nicht mit den formellen rechtlichen Vorgaben im Einklang stehend erscheine, was sowohl das Ignorieren der Zuschriften der Beschwerdeführenden als auch den behaupteten und unbestritten gebliebenen Losentscheid bei der Zuteilung ihrer Tochter zum Schulhaus Lättenwiesen betreffe. Die Begründung des Rekursentscheids ist ansonsten jedoch widersprüchlich und da der Zuteilungsentscheid der Beschwerdegegnerin im Ergebnis geschützt wird, ist nicht auszuschliessen, dass diese künftig bei einer Schulzuteilung nochmals gleich vorgehen wird. Es handelt sich bei der Frage nach der Zulässigkeit von Losentscheiden bei der Schulzuteilung zudem um eine solche von grundsätzlicher Bedeutung, deren richterliche Beantwortung im öffentlichen Interesse liegt.

1.3 Damit ist auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführenden einzutreten.

2.  

2.1 Für Entscheide über die Zuteilung zu den Schulen innerhalb der Schulgemeinde bzw. des Schulkreises ist im Kanton Zürich die Schulpflege zuständig (§ 42 Abs. 3 Ziff. 6 VSG). Bei der Zuweisung der Schülerinnen und Schüler zu Schulen und Klassen besteht ein gewisser Ermessensspielraum, wobei das Ermessen pflichtgemäss auszuüben ist und sich an den in § 25 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) statuierten Kriterien zu orientieren hat: einerseits Länge und Gefährlichkeit des Schulwegs und anderseits eine ausgewogene Zusammensetzung der Kindergruppen, wobei insbesondere die Leistungsfähigkeit und die soziale und sprachliche Herkunft der Schülerinnen und Schüler sowie die Verteilung der Geschlechter berücksichtigt werden.

2.2 Die Verfügung des Präsidenten der Beschwerdegegnerin vom 26. Juni 2023 ist äusserst knapp begründet. Zur Zuteilung der Tochter der Beschwerdeführenden zum Schulhaus Lättenwiesen wird darin lediglich angegeben, dass die Schule Glattpark nicht alle Kinder aufzunehmen vermöge. Der Schulweg in die Schule Lättenwiesen sei sodann einfach zu bewältigen und es gingen auch noch andere Kinder aus dem Glattpark dorthin zur Schule. Den – insofern unbestritten gebliebenen – Angaben des Präsidenten des Elternforums Glattpark zufolge hatte der Leiter Bildung der Stadt Opfikon ihm gegenüber zu den Zuteilungen von Kindern in die neue Schuleinheit Glattpark im Rahmen eines Gesprächs am 20. April 2023 ergänzend ausgeführt, dass es keine Eltern aus dem Glattpark gegeben habe, die sich auf ihren Aufruf hin freiwillig für eine Zuteilung ihres Kindes zum Schulhaus Lättenwiesen gemeldet hätten. Zwischenzeitlich sei die Zuteilung erfolgt. Es sei darauf geachtet worden, dass kein Kind aus dem Glattpark der Schuleinheit Lättenwiesen zugeteilt worden sei, das bereits ältere Geschwister in der Schuleinheit Oberhausen (neu: Glattpark) habe. Von den verbleibenden Kindern mit vergleichsweise kurzem Schulweg ins Schulhaus Lättenwiesen seien knapp 20 Kinder aus dem Glattpark per Losentscheid der Schuleinheit Lättenwiesen zugeteilt worden.

Dieses Vorgehen beanstanden die Beschwerdeführenden zu Recht. Die Zuteilung von Schülerinnen und Schülern zu einem bestimmten Schulhaus mittels Losentscheids ist zwar nicht per se unzulässig. Gemäss § 25 VSV hat die Schulpflege bei ihrem Zuteilungsentscheid jedoch die dort genannten sowie allenfalls weitere (sachliche) Zuteilungskriterien zu beachten und sie – entsprechend dem Rechtsgleichheitsgebot – in ausgewogener Weise auf alle schulpflichtigen Kinder anzuwenden. Das Losverfahren wird vom Verordnungsgeber nicht als alternatives Zuteilungsverfahren genannt. Es kann daher in diesem Zusammenhang nur dann (ausnahmsweise) zur Anwendung kommen, wenn bei mehreren Kindern sämtliche der in § 25 VSV erwähnten und auch die nicht erwähnten, konkret infrage kommenden Kriterien gleichermassen (nicht) erfüllt sind und damit für den Zuteilungsentscheid nichts mehr hergeben, das heisst, wenn mehrere Kinder nach Festlegung der massgeblichen Zuteilungskriterien und deren Anwendung auf den konkreten Einzelfall gleichermassen für die Zuteilung zu einem bestimmten Schulhaus mit begrenzter Kapazität infrage kommen (vgl. BGr, 27. Februar 2002, 2P.267/2001, E. 2b, wo die Losbildung  nicht nach sachgerechten Kriterien erfolgte; siehe auch BGE 143 III 425 E. 4.5, wonach der Losentscheid ein Mittel sei, um dem Grundsatz der Anspruchsgleichheit zum Durchbruch zu verhelfen). In solchen Situationen kann ein vermeintlich sachlicher Zuteilungsentscheid etwas Willkürliches haben. Dem wirkt eine Losziehung entgegen, wobei das Verfahren für den Losentscheid jeweils auch so zu gestalten ist, dass ein nicht beeinflusstes Zufallsergebnis herbeigeführt wird, und zudem im Einzelfall sorgfältig zu dokumentieren ist, weshalb das Losverfahren gewählt wurde und welche Kriterien bei der Losbildung berücksichtigt wurden.

Es mag sein, dass die Beschwerdegegnerin vorliegend von einem Fall der Gleichwertigkeit im vorstehend geschilderten Sinn ausging bei denjenigen 20 Kindern, über deren Schulzuteilung letztlich per Los entschieden wurde. Die Äusserungen ihres Leiters Bildung gegenüber dem Präsidenten des Elternforums wie auch ihre eigenen Ausführungen in diesem Verfahren legen allerdings nahe, dass die Beschwerdegegnerin die Zuteilungskriterien nicht korrekt angewandt und bei der Losbildung lediglich die Länge des Schulwegs und den Schulort allfälliger älterer Geschwister, nicht aber etwa die Schulsituation allfälliger jüngerer Geschwister berücksichtigt hat. Jedenfalls lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass nebst den beiden genannten noch weitere Zuteilungskriterien Beachtung gefunden hätten, und ging die Beschwerdegegnerin unstreitig nicht auf die von den Beschwerdeführenden genannten weiteren Gründe für die von ihnen gewünschte Schulzuteilung ein. Im konkreten Fall ist darin, dass die Beschwerdegegnerin die Tochter der Beschwerdeführenden per Losentscheid einer Schule zuteilte, daher eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung zu erblicken.

2.3 Die Vorinstanz erwägt in ihrem Entscheid zwar ebenfalls in diese Richtung gehend, dass "rechtlichen Differenzierungen nach Losentscheid" regelmässig ein sachgerechtes Kriterium fehle bzw. dass der strittige Zuteilungsentscheid nicht hinreichend begründet sei. Statt als Konsequenz aus dieser Feststellung auf eine Gutheissung des Rekurses zu erkennen, gelangt sie dann jedoch – ohne nachvollziehbare Begründung und ohne selbst über nähere Angaben zu den für eine Schulzuteilung massgeblichen Zuteilungskriterien (§ 25 Abs. 1 VSV) zu verfügen – zum Schluss, dass der Zuteilungsentscheid "im Resultat" nicht unhaltbar bzw. nicht willkürlich oder rechtswidrig sei, weil die strittige Zuteilung im Ermessen der Beschwerdegegnerin gewesen wäre, wenn sie ihr Ermessen ausgeübt und A ermessensweise statt per Losentscheid zugewiesen hätte.

Die Vorinstanz beschränkte sich bei der Überprüfung der strittigen Schulzuteilung mithin zu Unrecht auf eine Willkürprüfung.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und antragsgemäss festzustellen, dass der bezirksrätliche Beschluss vom 9. August 2023 die Umteilung von A ins Schulhaus Lättenwiesen zu Unrecht schützte, weil sie widerrechtlich erfolgte.

4.  

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen ([§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit] § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Desgleichen ist diese zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine Parteienschädigung (inklusive Mehrwertsteuer) für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen. Geschuldet ist lediglich eine angemessene Entschädigung (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 63).

5.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, ausgeschlossen (Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Nicht von Art. 83 lit. t BGG erfasst werden demgegenüber Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen. Davon ist vorliegend auszugehen, weshalb den Parteien die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG offensteht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass der Rekursentscheid vom 9. August 2023 die Umteilung von A ins Schulhaus Lättenwiesen zu Unrecht schützte, weil sie widerrechtlich erfolgte.

       In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 9. August 2023 werden die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dispositiv-Ziff. III des Rekursentscheids vom 9. August 2023 wird aufgehoben.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'070.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.- zu bezahlen.

5.    Gegen diese Verfügung kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b)  den Bezirksrat Bülach.