Zürich Verwaltungsgericht 19.12.2024 VB.2024.00337

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00337

Urteil

der 3. Kammer

vom 19. Dezember 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.

In Sachen

RA A,

Beschwerdeführer,

gegen

Kantonspolizei Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Eingangskontrolle,

hat sich ergeben:

Mit Eingabe vom 17. März 2024 beantragte Rechtsanwalt A bei der Kantonspolizei Zürich unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Feststellung der Widerrechtlichkeit einer am 28. Februar 2024 erfolgten Sicherheitskontrolle im Eingangsbereich des Polizei- und Justizzentrums Zürich (nachfolgend: PJZ). Die Kantonspolizei nahm dies als sinngemässes Gesuch um abstrakte Feststellung der Widerrechtlichkeit der im PJZ praktizierten Sicherheitskontrollen bei erscheinenden Anwältinnen und Anwälten entgegen und wies dieses mit Verfügung vom 26. März 2024 kostenpflichtig ab.

II.

A rekurrierte hiergegen am 5. April 2024 an die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 30. Mai 2024 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs unter Kostenfolge zu Lasten von A ab.

III.

A. Mit Beschwerde vom 4. Juni 2024 gelangte A an das Verwaltungsgericht. Er beantragte wiederum die Aufhebung des angefochtenen Entscheids unter Kosten- und Entschädigungsfolgen sowie die Feststellung der Widerrechtlichkeit der Eingangskontrolle vom 28. Februar 2024.

B. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 12. Juni 2024 unter Einreichung der Verfahrensakten auf Vernehmlassung. Die Kantonspolizei Zürich hielt mit Beschwerdeantwort vom 20. Juni 2024 an ihrer Verfügung fest und verwies im Übrigen auf ihre Rekursantwort.

Die Kammer erwägt:

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Behandlung des beschwerdeführerischen Feststellungsbegehrens erfolgte zu Recht im verwaltungsprozessualen Instanzenzug, da die umstrittene Sicherheitskontrolle trotz ihres Bezugs zu einer strafprozessualen Verfahrenshandlung der allgemeinen Gefahrenabwehr diente (vgl. VGr, 27. Juni 2024, VB.2023.00252, E. 3.1, mit Hinweisen).

1.2 Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Die Gutheissung des Rechtsmittels muss der beschwerdeführenden Person auch im Zeitpunkt der Beurteilung noch einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden können, den der angefochtene Entscheid zur Folge hätte (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 15 und 24).

1.3 Der Beschwerdeführer war durch die im Streit liegenden Kontrollhandlungen vom 28. Februar 2024 besonders berührt und hat sein Begehren um Feststellung von deren Widerrechtlichkeit innert 18 Tagen und damit innert nützlicher Frist gestellt (vgl. § 10c VRG sowie Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 11). Zwar zeitigen die damaligen Handlungen heute keine Wirkung mehr, weshalb es an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers fehlt. Auf diese Sachurteilsvoraussetzung kann jedoch verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (VGr, 19. September 2024, VB.2024.00131, E. 2.1; 11. Juli 2024, VB.2021.00594, E. 1.4; vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II 335 E. 1.3; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 25; so für den Rechtsschutz bei Realakten auch Griffel, § 10c N. 22). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, zumal es sich bei der Durchführung entsprechender Kontrollen im PJZ um eine ständige Praxis handelt, die sich auf die im Strafrecht praktizierende Anwaltschaft im Raum Zürich auswirkt bzw. auswirken kann. Auf ein gewisses öffentliches Interesse an einer Klärung deutet ferner hin, dass diese Praxis zu mehreren Behördenanfragen des Zürcher Anwaltsverbands sowie einer derzeit noch hängigen Anfrage im Kantonsrat führte (vgl. ZAV Info 3/2024, S. 11 ff., 13; KR-Nr. 355/2024).

Die Legitimation des Beschwerdeführers ist somit zu bejahen. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

In tatsächlicher Hinsicht bringt der Beschwerdeführer vor, er sei am 28. Februar 2024 als amtlicher Verteidiger in das PJZ vorgeladen worden. Wie üblich sei er beim dortigen Eingang einer "peniblen Kontrolle wie auf einem Flughafen" unterzogen worden (Deponieren der Tasche und metallenen Gegenständen auf einem "Kontrollband mit Metalldetektor und visuellem Scan", Passieren eines Metalldetektors ohne Schuhe, Gurt etc.). Aufgrund einer Verletzung habe er damals am Bein eine Schiene getragen, welche den Metalldetektor ausgelöst habe. Die kontrollierenden Polizeibeamten hätten ihn deshalb in einem Nebenraum umfassend physisch und mit einem weiteren Metalldetektor abgetastet, was er akzeptiert habe. Zum Schluss sei er aufgefordert worden, zu Kontrollzwecken auch noch seine Schiene abzulegen bzw. sich diese von einem Beamten ablegen zu lassen, was er unter Hinweis auf eine daraus resultierende Gesundheitsgefährdung verweigert habe. Er habe sein Unbehagen einem Vorgesetzten kundgetan, woraufhin seitens der Polizei auf das Ablegen und eine zusätzliche Kontrolle der Schiene verzichtet worden sei. Die Beschwerdegegnerin bestreitet diese Darstellung nicht, wenngleich sie in ihrer Rekursantwort festhielt, dass sich diese nur schwer überprüfen lasse.

Der Beschwerdeführer beanstandet vorab, dass erst im Rekursverfahren eine konkrete Prüfung der Kontrollhandlungen vom 28. Februar 2024 erfolgt sei, deren Widerrechtlichkeit er von der Beschwerdegegnerin feststellen lassen wollte. Eine darin allenfalls zu erblickende Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) wäre jedoch als geheilt zu betrachten, da die Vorinstanz diese Prüfung mit voller Kognition vornahm und die ungenügende erstinstanzliche Prüfung des Feststellungsbegehrens nicht schwer wiegt (vgl. § 20 VRG; zur Heilung einer Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren statt vieler: VGr, 6. Oktober 2023, VB.2023.00525, E. 6.1 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde denn auch lediglich mit Argumenten für die generelle Unzulässigkeit der im PJZ praktizierten Sicherheitskontrollen bei Anwältinnen und Anwälten: Die am 28. Februar 2024 durchgeführten Kontrollhandlungen mitsamt der Aufforderung, seine Schiene in einem kleinen Nebenraum abzuziehen, illustrierten diese lediglich als konkreter Einzelfall. Der Beschwerdeführer bestreitet das Bestehen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die bestehende Kontrollpraxis sowie die Verhältnismässigkeit der damit verbundenen Grundrechtseingriffe (Art. 5 Abs. 1 und 2 bzw. Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Ferner rügt er eine Verletzung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV). Diese Vorbringen sind im Folgenden zu prüfen.

4.1 Die Sicherheitskontrolle am einzigen öffentlich zugänglichen Eingang des PJZ soll gemäss der Beschwerdegegnerin das Einschleusen von Waffen und anderen gefährlichen bzw. verbotenen Gegenständen verhindern (vgl. die entsprechende Verbotsliste unter https://www.zh.ch/de/sicherheitsdirektion/kantonspolizei-zuerich/pjz.html#-792208150, besucht am 18. November 2024). Die Kontrollmassnahmen entsprechen nach einhelliger Darstellung der Parteien weitgehend den im Luftverkehr üblichen Passagierkontrollen. Sie umfassen das Durchschreiten eines Magnetbogens zur Metalldetektion und die Durchleuchtung mitgeführter Taschen und Behältnisse mit Röntgenstrahlung. Wird beim Magnetbogen ein Alarm ausgelöst, erfolgt eine zusätzliche Kontrolle durch Abtasten bzw. durch Einsatz eines Handdetektors (vgl. E. 2 vorstehend). Werden beim Durchleuchten von Taschen oder Behältnissen verbotene bzw. verdächtige Gegenstände entdeckt, sind diese nach unbestrittener Feststellung der Beschwerdegegnerin durch die kontrollierte Person selbst zu entfernen.

4.2 Die vorstehend beschriebenen Massnahmen greifen in das Recht der kontrollierten Person auf Achtung ihrer Privatsphäre ein (Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK; SR 0.101]). Werden sie bei einem Anwalt oder einer Anwältin für den Verkehr mit der Klientschaft vorausgesetzt, ist auch das Recht zur freien Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit als Teilgehalt der Wirtschaftsfreiheit berührt (Art. 27 Abs. 2 BV; vgl. zum Ganzen BGE 130 I 65 E. 3.2). Ob in der Verpflichtung zum Ablegen der Schiene unter den gegebenen Umständen auch ein Eingriff in das Recht des Beschwerdeführers auf körperliche Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV) zu erblicken wäre, bedarf keiner Erörterung, da das Personal der Beschwerdegegnerin von dieser Massnahme schlussendlich absah.

Inwiefern mit der beanstandeten Massnahme auch ein Eingriff in die Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) einhergegangen sein sollte, legt der Beschwerdeführer trotz entsprechender Rüge nicht dar und lässt sich auch seiner Tatsachendarstellung nicht entnehmen. Dieser Teilgehalt der persönlichen Freiheit gewährt keine unbegrenzte Handlungsfreiheit. Sein sachlicher Schutzbereich endet dort, wo sich die Einschränkung der absolut freien Bewegung auf die Möglichkeit ihrer Ausübung im Ergebnis nicht auswirkt (Rainer J. Schweizer/Jérémie Bongiovanni in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 10 Rz. 83). Regelt der Staat in allgemeiner Weise die Nutzungsmodalitäten einer öffentlichen Sache – etwa indem er wie vorliegend den Zutritt zu einem Gebäude nur nach vorgängiger Kontrolle und unter Verbot des Mitführens bestimmter Gegenstände erlaubt –, ist der Schutzbereich der Bewegungsfreiheit noch nicht eröffnet (vgl. Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte, 4. A., Bern 2024, N. 564; Felix Baumann, Das Grundrecht der persönlichen Freiheit in der Bundesverfassung, Zürich etc. 2011, S. 24).

4.3 Nach Art. 36 BV bedarf die Einschränkung von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage, muss durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Normstufe und Normdichte. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein, wobei sich die Schwere nach objektiven Kriterien beurteilt (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV; BGE 147 I 478 E. 3.1.2; 139 I 280 E. 5.1 f.; 130 I 65 E. 3.3). Für leichte Eingriffe genügt eine Grundlage im kompetenzgemäss erlassenen Verordnungsrecht (BGE 147 I 478 E. 3.1.2; 145 I 156 E. 4.1). Bei polizeilichen Massnahmen, die gegen schwer vorhersehbare Gefährdungen angeordnet werden und deshalb situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen sind, müssen der Natur der Sache nach Abstrichen an der Genauigkeit der gesetzlichen Grundlage akzeptiert werden. Bei unbestimmten Normen kommt dafür dem Verhältnismässigkeitsprinzip besondere Bedeutung zu: Wo die Unbestimmtheit von Rechtssätzen zu einem Verlust an Rechtssicherheit führt, muss die Verhältnismässigkeit umso strenger geprüft werden (BGE 147 I 478 E. 3.1.2 mit Hinweisen; 146 I 11 E. 3.1.2; 143 I 310 E. 3.3.1).

Die Verpflichtung eines Gefängnisbesuchers, sich einer Sicherheitskontrolle durch einen Metalldetektor zu unterziehen und Schuhe und Gürtel auszuziehen, falls der Detektor das Vorhandensein von Metall anzeigt, stellt nach der Rechtsprechung keinen schweren Eingriff in die Privatsphäre dar (BGE 130 I 65 E. 3.3). Gleiches gilt für das Durchleuchten von mitgeführten Taschen und Behältnissen mittels Röntgenstrahlung, bei dem oftmals nur die Umrisse der darin befindlichen Gegenstände zu erkennen sind und welches deshalb weniger schwer wiegt als eine manuelle Durchsuchung. Für die zu beurteilenden Grundrechtseingriffe genügt somit eine Grundlage auf Verordnungsstufe.

4.4 Das PJZ beherbergt in seiner Funktion als Hauptsitz der kantonalen Polizei- und Strafverfolgungsbehörden das Kommando und diverse Einheiten der Kantonspolizei, die Oberstaatsanwaltschaft und die besonderen kantonalen Staatsanwaltschaften I–III. Ferner befinden sich dort die Räumlichkeiten des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Zürich, des Forensischen Instituts und der Zürcher Polizeischule. Ein weiterer Teil des Gebäudes dient als Gefängnis Zürich West der Unterbringung von Untersuchungshäftlingen und vorläufig festgenommenen Personen (vgl. § 1 des Gesetzes für ein Polizei- und Justizzentrum Zürich vom 7. Juli 2003 [LS 551.4]). Der Betrieb des Gebäudes und des darin befindlichen Polizeigefängnisses obliegt der Kantonspolizei, was namentlich die Kompetenz zur Durchführung der erforderlichen Kontroll- und Sicherheitsdienste umfasst (§ 14 Abs. 2 des Polizeiorganisationsgesetzes vom 18. November 2004 [POG; LS 551.1]; vgl. § 36 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 lit. d der Immobilienverordnung vom 20. Juni 2018 [ImV; LS 721.1]). Eine entsprechende Sachkompetenz der Kantonspolizei ergibt sich überdies auch implizit aus § 7a lit. b der Kantonspolizeiverordnung vom 28. April 1999 (KapoV; LS 551.11), wonach die Kantonspolizei zur Durchführung der Identitäts- Gepäck- und Sicherheitskontrollen beim Zutritt zu hoheitlich genutzten oder im Besitz der Kantonsverwaltung befindlichen Gebäuden Hilfskräfte beiziehen kann. Diese Bestimmung stützt sich wiederum auf den gesetzlichen Grundauftrag der Polizei zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit, Ruhe und Ordnung durch die Abwehr von Gefahren und die Beseitigung von Störungen (§ 9 POG) und zur Leistung von Amts- und Vollzugshilfe (§ 6 des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 [PolG; LS 550.1]).

Die konkreten Massnahmen, die zur Erfüllung dieser sicherheitspolizeilichen Aufgaben zulässig sind, ergeben sich aus dem Polizeigesetz: Nach § 35 Abs. 1 lit. a PolG darf die Polizei in oder an der Kleidung einer Person, an der Körperoberfläche oder in den ohne Hilfsmittel einsehbaren Körperöffnungen und Körperhöhlen nach Gegenständen oder Spuren suchen, wenn dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer Personen oder von Gegenständen von namhaftem Wert erforderlich ist. Ferner darf die Polizei nach § 36 Abs. 1 PolG Fahrzeuge, Behältnisse und andere Gegenstände öffnen oder durchsuchen, wenn sie sich bei Personen befinden, die gemäss § 35 PolG durchsucht werden dürfen (lit. a), oder dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer Personen erforderlich ist (lit. b). Dabei ist der Einsatz technischer Hilfsmittel sowohl bei der Personendurchsuchung als auch bei der Durchsuchung von Gegenständen grundsätzlich zulässig (Hans Maurer in: Andreas Donatsch et al. [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2018, § 35 N. 2 und § 36 N. 1). Dies gilt zumindest insofern, als damit – wie beispielsweise bei der Personendurchsuchung mittels eines Metalldetektors anstelle eines physischen Abtastens – ein milderer Grundrechtseingriff einhergeht als bei einer manuellen Durchsuchung (vgl. BGE 130 I 65 E. 3.5.2 in fine).

Mit den genannten Bestimmungen bestand für die zu beurteilenden Kontrollhandlungen vom 28. Februar 2024, namentlich die Durchsuchung des Beschwerdeführers mittels Metalldetektors und physischen Abtastens sowie die Durchleuchtung seiner Tasche, eine genügende gesetzliche Grundlage. Die entsprechende Rüge des Beschwerdeführers erweist sich als unbegründet.

4.5 Die Vorinstanz ging unter Hinweis auf die zentrale Funktion des PJZ für die kantonalen Polizei- und Strafverfolgungsbehörden von einem erhöhten Schutzbedürfnis des Gebäudes und der rund 2'000 darin arbeitenden Personen aus. Die im PJZ ansässigen Behörden hätten das staatliche Gewalt- und Strafmonopol durchzusetzen und seien deshalb einer erhöhten Gefahr von Gewalt und Drohungen ausgesetzt. An den Zutrittskontrollen, mit denen insbesondere das Einschleusen von Waffen, Sprengstoff und anderen gefährlichen Gegenständen verhindert werden soll, bestehe deshalb ein hohes öffentliches Interesse. Diese Würdigung, mit der sich der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdebegründung nicht näher auseinandersetzt, ist nicht zu beanstanden.

4.6 Die Eignung der im Streit liegenden Kontrollmassnahmen, die Funktionsfähigkeit der kantonalen Polizei- und Strafjustizbehörden und die Sicherheit der dort arbeitenden Personen zu gewährleisten, ist unbestritten. Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, die Durchführung von Sicherheitskontrollen bei Anwältinnen und Anwälten sei hierfür nicht erforderlich und sei diesen – vorbehältlich besonderer Gründe im Einzelfall – in Anbetracht ihrer berufsrechtlichen Stellung auch nicht zumutbar. Die persönlichen Voraussetzungen für den Erwerb des Anwaltspatents und die Eintragung in das Anwaltsregister sowie die mit dem Eintrag verbundene behördliche Aufsicht seien ausreichend, um die im PJZ verkehrende Anwaltschaft davon abzuhalten, Waffen, gefährliche oder anderweitig verbotene Gegenstände mitzuführen. Für das mit den Sicherheitskontrollen verbundene Misstrauen gegenüber Anwältinnen und Anwälten bestehe kein Anlass, zumal keine Fälle bekannt seien, in denen die Verteidigung zu einer Einvernahme oder Gerichtsverhandlung Waffen oder andere unerlaubte Gegenstände mitgeführt hätte oder dem Justizpersonal gedroht oder dieses gar einer Gefahr für Leib und Leben ausgesetzt hätte. Die im PJZ praktizierte systematische Kontrolle von Anwältinnen und Anwälten vor dem Zugang zu den Räumlichkeiten der Staatsanwaltschaft oder der Justiz sei in der Schweiz einzigartig und widerspreche der "bürgernahen, republikanischen Staatstradition und einer Begegnung der verschiedenen Organe der Rechtspflege auf Augenhöhe fundamental".

4.6.1 Es trifft zu, dass Personen, die im Rahmen ihrer Berufsausübung als Anwältinnen oder Anwälte mit dem PJZ verkehren, besonderen Voraussetzungen und Verpflichtungen unterliegen. Die Eintragung in das Anwaltsregister gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61) setzt voraus, dass keine im Privatauszug des Strafregisters erscheinende strafrechtliche Verurteilung wegen einer Handlung vorliegt, die mit dem Anwaltsberuf nicht zu vereinbaren ist (Art. 8 Abs. 1 lit. b BGFA). Im Kanton Zürich wird dies, ergänzend zur generellen Zutrauenswürdigkeit der Kandidatinnen und Kandidaten, bereits für die Erteilung des Anwaltspatents vorausgesetzt (§ 2 lit. a des [kantonalen] Anwaltsgesetzes vom 17. November 2003 [AnwG; LS 215.1]). Wer im Kanton Zürich den Anwaltsberuf ausübt, untersteht überdies der kantonalen Berufsaufsicht und ist zur Einhaltung der Berufsregeln gemäss Art. 12 BGFA verpflichtet (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 BGFA; § 13 in Verbindung mit § 10 sowie § 14 Abs. 1 AnwG). Das regelwidrige Mitführen von Waffen oder anderen gefährlichen Gegenständen im PJZ liesse sich mit der anwaltlichen Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung (Art. 12 lit. a BGFA), welche sich auch auf den Verkehr mit Behörden und Gerichten erstreckt, schwerlich vereinbaren. Solches Verhalten erscheint grundsätzlich geeignet, das Vertrauen in den anwaltlichen Berufsstand zu gefährden (vgl. zum entsprechenden Teilgehalt von Art. 12 lit. a BGFA: VGr, 24. November 2022, VB.2022.00235, E. 3.1 mit Hinweisen).

4.6.2 Obwohl das vom Beschwerdeführer ins Feld geführte Kriterium der Zutrauenswürdigkeit keine Voraussetzung für die Ausübung des Anwaltsberufs im Kanton Zürich, sondern bloss für die Erteilung des Zürcher Anwaltspatents darstellt, lässt sich die Annahme des Beschwerdeführers, dass von den im PJZ erscheinenden Anwältinnen und Anwälten gemeinhin ein geringes Gefährdungspotenzial ausgeht, grundsätzlich nachvollziehen. Daraus folgt indessen nicht, dass es zur Verhinderung des Mitführens gefährlicher Gegenstände nicht erforderlich wäre, auch diese Personen einer systematischen Sicherheitskontrolle zu unterziehen. Die Liste der im PJZ verbotenen Gegenstände umfasst nebst solchen mit offensichtlichem Gefahrenpotenzial wie Waffen, Munition, Laserpointern, Reizstoffspray, etc. auch zahlreiche Alltagsgegenstände, wie Scheren, Werkzeuge, Spraydosen, Wanderstöcke, Drohnen und Tiere (vgl. https://www.zh.ch/de/sicherheitsdirektion/kantonspolizei-zuerich/pjz.html#-792208150, besucht am 18. November 2024). Die möglichen Gründe, weshalb eine im PJZ erscheinende Person einen solchen Gegenstand mit sich führen könnte, sind zahlreich. Sie reichen von einer eigentlichen Gefährdungsabsicht bis hin zur blossen Nachlässigkeit bzw. zu fehlendem Gefahrenbewusstsein. Gerade Letzteres lässt sich auch bei Anwältinnen und Anwälten nicht a priori ausschliessen. Das mit den Sicherheitskontrollen angestrebte Ziel, die Präsenz verbotener Gegenstände im PJZ zu verhindern, lässt sich umso eher erreichen, als diese Kontrollen ohne Rücksicht auf das individuelle Gefährdungspotenzial flächendeckend erfolgen. Umgekehrt erhöht jede Ausnahme von der Kontrollpflicht das Risiko, dass verbotene Gegenstände – sei dies mit oder ohne Absicht – im PJZ mitgeführt werden. Gerade bei exponierten öffentlichen Infrastrukturen von kritischer Bedeutung erweist sich eine flächendeckende Kontrolle deshalb auch bei Personen als erforderlich, von denen vordergründig nur ein geringes Gefahrenpotenzial ausgeht.

4.6.3 Mit der im Streit liegenden Praxis, sämtliche auswärtigen Besuchenden des PJZ ungeachtet ihrer Funktion einer systematischen Sicherheitskontrolle zu unterziehen, soll dem erhöhten Sicherheitsbedürfnis Rechnung getragen werden, das sich aus der zentralen Bedeutung des PJZ für die Funktionsfähigkeit der Zürcher Polizei-, Strafverfolgungs- und Strafjustizbehörden sowie dessen gleichzeitiger Nutzung als Polizeigefängnis ergibt (vorstehend E. 4.5). Unter Berücksichtigung der eher geringen Eingriffsintensität der zu prüfenden Kontrollmassnahmen überwiegt dieses öffentliche Interesse das individuelle Interesse der Anwältinnen und Anwälte, sich nicht bei jedem Eintritt in das PJZ mit den Unannehmlichkeiten einer Sicherheitskontrolle konfrontiert zu sehen. Auch eine Berücksichtigung des standesrechtlichen Interesses, von der Öffentlichkeit nicht als latentes Sicherheitsrisiko für das PJZ betrachtet zu werden, führt zu keiner anderen Beurteilung. Entgegen dem Beschwerdeführer ergibt sich aus der Rechtsprechung nicht, dass hinsichtlich der Vornahme von Sicherheitskontrollen bei Anwältinnen und Anwälten eine besondere Zurückhaltung geboten wäre. Das vom Beschwerdeführer zum Beleg dieser Behauptung angeführte Leiturteil BGE 130 II 270 befasst sich mit der Frage, ob ein Anwalt durch Einleitung einer Betreibung gegen einen anderen Anwalt ohne vorgängige Androhung gegen die Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung nach Art. 12 lit. a BGFA verstösst. Welche Bedeutung die dortigen Erwägungen für die vorliegend zu klärende Rechtsfrage haben sollen, ist nicht ersichtlich und legt der Beschwerdeführer auch nicht näher dar.

4.7 Nach dem Gesagten erweist sich der Eingriff in die Grundrechte des Beschwerdeführers, der mit den beanstandeten Kontrollmassnahmen vom 28. Februar 2024 einherging, als geeignet, erforderlich und zumutbar und somit insgesamt als verhältnismässig im Sinn von Art. 36 Abs. 3 BV. Die diesbezüglichen Rügen des Beschwerdeführers vermögen nicht zu verfangen.

5.1 Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdegegnerin mit ihrer Praxis, beim Personal der im PJZ domizilierten Polizei-, Strafverfolgungs- und Justizbehörden anders als bei Anwältinnen und Anwälten auf die Vornahme von Sicherheitskontrollen am Eingang zu verzichten, gegen das Gebot der rechtsgleichen Behandlung verstösst (Art. 8 Abs. 1 BV). Dieses wird verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 147 I 73 E. 6.1; 145 II 206 E. 2.4.1 143 V 139 E. 6.2.3; vgl. Rainer J. Schweizer/Kim Fankhauser in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 8 Rz. 23).

5.2 Angestellte, die im PJZ ihren Arbeitsplatz haben, unterstehen hinsichtlich ihrer dortigen Tätigkeit der Weisungsgewalt ihrer Anstellungsbehörde sowie einer Treuepflicht (vgl. § 49 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG; LS 177.10]). Angehörige des kantonalen Polizeikorps haben ihre Treue und ihren Gehorsam zusätzlich mit einem Gelübde gegenüber dem Vorsteher der Sicherheitsdirektion zu bekräftigen (§ 13 Abs. 1 KapoV). Die daraus folgende Loyalitätsverpflichtung besteht nicht nur gegenüber der Anstellungsbehörde als solcher, sondern auch und insbesondere gegenüber den im PJZ tätigen Kolleginnen und Kollegen, welche durch Missachtung der Sicherheitsvorschriften im Zusammenhang mit verbotenen Gegenständen möglicherweise gefährdet würden. Ihr Bindungsgrad geht über eine blosse Pflicht zu Anstand und Sachlichkeit im Verkehr mit Behörden, wie sie sich für Anwälte aus Art. 12 lit. a BGFA ergibt, hinaus. Auch gestaltet sich die von Mitarbeitenden und Vorgesetzten ausgeübte soziale Kontrolle betreffend den Umgang mit Sicherheitsvorschriften weitaus unmittelbarer und engmaschiger als die kantonale Berufsaufsicht über Anwältinnen und Anwälte, die in der Regel nur auf eine entsprechende Anzeige hin in einem förmlichen Verfahren tätig wird. Das Bundesgericht hat es unter Berücksichtigung dieser Unterschiede als mit der Rechtsgleichheit vereinbar erachtet, Polizeibeamte, Gefängnispersonal und Richter von ähnlichen Sicherheitskontrollen für die Besucher in einer Justizvollzugsanstalt zu befreien (BGE 130 I 65 E. 3.6).

5.3 Zu berücksichtigen ist bei der vorliegenden Beurteilung ferner, dass die Beschwerdegegnerin beim Entscheid, mit welchen Massnahmen sie ihre sicherheitspolizeilichen Aufgaben im Bereich der Sicherung von Verwaltungsgebäuden wahrnimmt und welche Schematisierungen sie dabei vornimmt, über ein erhebliches Ermessen verfügt (vgl. Jürg Marcel Tiefenthal, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich etc. 2018, § 5 Rz. 42). Die unterschiedliche Behandlung verschiedener Personengruppen im Rahmen von Sicherheitskontrollen kann sich dabei nicht einzig aufgrund eines unterschiedliches Gefährdungspotenzials, sondern auch aus verwaltungsökonomischen Gründen rechtfertigen. Der zusätzliche Sicherheitsgewinn durch eine Ausweitung der Eingangskontrollen auf das im PJZ tätige Personal ist dem erheblichen Mehraufwand gegenüberzustellen, den die Beschwerdegegnerin auf sich nehmen müsste, um die zahlreichen Mitarbeitenden, die im PJZ teilweise wohl auch mehrmals täglich ein- und ausgehen, bei jedem Eintritt auf verbotene Gegenstände zu kontrollieren. Dass die Beschwerdegegnerin sich hinsichtlich dieser Personen auf die vorstehend genannten dienstlichen Kontrollmechanismen verlässt, erscheint deshalb nicht rechtsverletzend.

5.4 Nach dem Gesagten ist auch eine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV durch die beanstandeten Kontrollhandlungen bzw. die geltende Kontrollpraxis der Beschwerdegegnerin zu verneinen. Die Beschwerde erweist sich damit insgesamt als unbegründet und ist abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'270.--     Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion.